III SA/Kr 914/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w zakresie dożywiania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. K. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 3, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ) - utrzymało mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] 2010 r., znak: [...], przyznającą zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na okres od 1 marca 2010 r. do 31 maja 2010 r. w kwocie po 100 zł. miesięcznie. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji - Burmistrz Miasta - wskazał, że w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, potwierdzonych wywiadem środowiskowym, przyznanie niniejszego świadczenia uznano za uzasadnione i z uwagi na ważny interes strony decyzji tej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności. Ponadto wskazał, że ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że rodzina skarżącej składa się z pięciu osób, a jej łączny dochód wynosi 656,00 zł, z tego na osobę przypada 131,20 zł. Podał, że wnioskodawczyni nie przekracza 160 % kryterium dochodowego, ustalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z 27 kwietnia 2006 r. w sprawie określenia kryterium dochodowego uprawniającego do bezpłatnych posiłków oraz zasad zwrotu wydatków poniesionych na dożywianie dzieci i młodzieży oraz zapewnienie gorącego posiłku dla osób dorosłych w zakresie zadań własnych gminy. Burmistrz z uwagi na spełnione kryterium dochodowe oraz fakt, że skarżąca uczęszcza na zajęcia do szkoły wieczorowej orzekł jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. S., która podniosła w nim, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jej godności osobistej i ze szkodą dla jej dzieci. Skarżąca stwierdziła też, że decyzje organy wydają tendencyjnie, a Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej traktuje ją niesprawiedliwie, co jej zdaniem spowodowane jest tym, iż domaga się wyjaśnień w swoich sprawach, pisze skargi na pracowników oraz domaga się dostępu do akt. Skarżąca przytoczyła ponadto przepis art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz złożyła wniosek o rozpatrzenie tych odwołań na rozprawie jawnej z jej udziałem. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w sprawie niniejszej, w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 2 kwietnia 2010 r., organ ustalono, iż skarżąca J. S. prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe w którego skład wchodzi skarżąca oraz czworo dzieci, a ustalony dochód w miesiącu lutym 2010 r. wyniósł 656 zł miesięcznie, na co złożyło się świadczenie rodzinne, przyznane decyzją z [...] 2009 r. w kwocie 524 zł oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 132 zł, co dało kwotę 131,20 zł na osobę miesięcznie, a zatem spełniony został warunek – nie przekroczenia kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniało przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyliczył i wskazał dochody rodziny skarżącej na miesiąc luty 2010 r. zaś organ odwoławczy w całości zaakceptował dokonane wyliczenie i przyjął je jako ustalony stan faktyczny w zakresie dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w lutym 2010 r. Ustalenia te zostały potwierdzone przez samą skarżącą, która pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, złożyła w dniu 2 kwietnia 2010 r. oświadczenie, stwierdzając, że nie posiada żadnych innych dochodów niż wykazane w wywiadzie środowiskowym. Kolegium podkreśliło charakter świadczenia z art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" akcentując w tym zakresie działanie organu w ramach uznania administracyjnego. Stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z celami pomocy społecznej, a wysokość przyznanego świadczenia ograniczona jest możliwościami ośrodka pomocy społecznej. Brak rozbudowanego uzasadnienia decyzji organu I instancji nie może być stanowić jednak samodzielnej podstawy do zakwestionowania tej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów, w szczególności zaś do zacytowanego przez nią przepisu art. 17 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wskazał, że przepis ten określa zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym i do zadań tych należy m.in. udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym - jednakże jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - skarżąca z pewnością nie należy do tej kategorii osób o jakich stanowi powołany przez nią przepis prawa. Mając zaś na względzie liczbę wydanych w jej sprawie decyzji o przyznaniu kolejnych świadczeń, trudno uznać, zdaniem organu, za zasadne formułowane przez nią zarzuty pod adresem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie jawnej rozprawy z udziałem skarżącej organ stwierdził, że w sprawie mniejszej stan faktyczny sprawy ustalany jest w oparciu o dokumenty, a zatem nie ma potrzeby jej wyjaśnienia przy udziale świadków lub biegłych, ani też w drodze oględzin, nie ma również potrzeby uzgodnienia interesów stron albowiem stroną w sprawie jest tylko skarżąca. Wskazano także, że skarżąca wina przejawiać bardziej czynną inicjatywę w uzyskaniu środków niezbędnych do codziennej egzystencji jej i jej dzieci, pomoc społeczna powinna być ich jedynie uzupełnieniem, a nie dostarczycielem podstawowych środków do życia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. S. Podniosła, że jest matką czwórki dzieci, bezrobotną, uczącą się w wieczorowym technikum uzupełniającym, aby podnieść swoje kwalifikacje zawodowe. Zdaniem skarżącej decyzje organu odwoławczego są tendencyjne i krzywdzące dla dzieci, ponieważ odmawia im się możliwości wyżywienia w dniu wolne od szkoły czy święta. Skarżąca podniosła, że wnosiła o dożywianie dzieci od poniedziałku do niedzieli, jednak nie wie dlaczego odmawia się dzieciom jedzenia w soboty i niedziele i w czasie choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania między innymi osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych; Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustaw). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Jednakże, jak wynika z ust. 2 art. 5 ustawy Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Z powyższych regulacji ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynika, że organ administracyjny, wydając na podstawie art. 3 tej ustawy decyzję, działa zwłaszcza w zakresie wysokości tego świadczenia, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania nie oznacza jednakże dowolności, lecz jest ograniczone postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jak i kryteriami zawartymi w przepisie wprowadzającym uznanie, oraz celami i zasadami ustawy o pomocy społecznej (artykuły 3, 4 i 8 tej ustawy), do której ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" odsyła. W związku z powyższym, obowiązkiem organów było dokładne ustalenie sytuacji życiowej, dochodowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc Państwa, co wynika nie tylko z postanowień zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ale i z treści samego art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", uzależniającego przyznanie na jego podstawie pomocy od wystąpienia w sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, któryś z okoliczności wskazanych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie z wywiadu środowiskowego z 2 kwietnia 2010 r. wynika, że skarżąca jest ona osobą bezrobotną i legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, o czym wzmiankowała w swoim wniosku z 19 marca 2010 r. żądając przyznania od organu tego świadczenia, to jednak nie wskazanie tego jako okoliczności istniejących i uzasadniających przyznanie skarżącej świadczeń z art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie jest działaniem właściwym. Sąd administracyjny w sprawach, w których organy administracji działają w ramach uznania administracyjnego kontroluje zgodność dokonanych przez organ administracji ustaleń ze wskazanymi w przepisach kryteriami i ich zastosowanie w sprawie. Nie może zatem domyślać się powodów przyznania żądanego świadczenia, a tym bardziej dokonywać ponownego swoistego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia za organ administracji w procesie dokonywanej kontroli legalności jego decyzji, by stwierdzić, czy są one zgodne, czy też naruszają prawo. Uzasadnienie decyzji jest uzewnętrznieniem motywów wydanego przez organ rozstrzygnięcia i tego rodzaju okoliczności, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. winny się w nim bezwzględnie znaleźć. Co najważniejsze, organy w tej sprawie nie wykazały w świetle regulacji ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak i celów i zasad ustawy o pomocy społecznej, że skarżąca znajduje się w takiej sytuacji, że pomoc jej w tej formie jest konieczna, a ograniczenie się tylko do stwierdzenia, iż uczęszcza ona na zajęcia do szkoły wieczorowej oraz, że spełnione zostało kryterium dochodowe jest zupełnie niewystarczające. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że podobnie jak i w innych sprawach do dochodu skarżącej organy zaliczyły świadczenia w postaci zasiłku celowego, którego w myśl art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie wlicza się do dochodu. Także i sytuacja rodzina skarżącej, wobec okoliczności znanych z innych spraw nie została w sposób jednoznaczny ustalona. Podkreślić należy, że okoliczności te mają znaczenie dla kwestii przyznania skarżącej adekwatnej do jej sytuacji pomocy. Nie wiadomo też jakimi kryteriami organ kierował się wybierając spośród trzech, jedną z określonych w przepisie art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", form pomocy dla skarżącej. Wobec powyższego, doszło w ocenie Sądu przy wydawaniu kontrolowanych decyzji, do uchybień przepisom postępowania administracyjnego, art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i do uchybień przepisom prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynika sprawy – artykułom: 3,4 i 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – poprzez ich błędne zastosowanie. Trafnie, z czym należy się w pełni zgodzić, stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, że : "uprawnienie organu administracji państwowej do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym" (wyrok NSA z 19 marca 1981 r.; sygn. akt SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji za naruszające przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.