III SA/Kr 915/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 17 października 1997 r. , Nr : [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wojewoda decyzją z dnia 17.10. 1997r. [...] po rozpatrzenia odwołania K. Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia ,,[...]1997 r. -- znak : [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obręb G. Decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ( tekst jedn. z 1980 r. Dz.U. nr 9 poz. 26 z późn.zm). Kodeks postępowania administracyjnego , art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. nr 30 , poz. 163 ) oraz § 67 pkt 6 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 22 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11 , poz. 98 ). Uzasadniając decyzję Wojewoda powołał następujące okoliczności i motywy prawne rozstrzygnięcia. K. Ś. złożył wniosek o wypłacenie mu odszkodowania za zajęte pod drogę działki nr 680/1 i 742/1 uprzednio oznaczone jako działka 387/2 . W związku z tym wnioskiem Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] 1997 r. ( oczywiście mylnie oznaczoną co do daty przez organ II instancji ) orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi G., gmina C. polegających na uwidocznieniu zmiany konfiguracji i oznaczenia działek: dz.. nr 549/2 - własności K. Ś. , która uległa podziałowi na działkę nr 549/3 o powierzchni 0.02 ha i działkę 549/4 o powierzchni 0.01ha dz. nr 680/1 i 680/4 będących zgodnie z ewid. we władaniu Urzędu Gminy C., które zniosły się do działki 680/4 a w jej miejsce powstały dz. Nr 680/5 o pow. 0.02 ha i 680/6 o powierzchni 1, 33 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał , iż zmiana ta została wprowadzona w celu dostosowania ewidencji gruntów do aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Zmian dokonano na podstawie map ewidencyjnych z podziałów kameralnych działek 549/2 , 680/1 i 680/4 przyjętych do zasobu , Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 3.06.1996 r. za Nr [...] i dnia 9.05. 1997 r. za Nr [...]. Podstawą prawną wydania przedmiotowej decyzji był art. 20 i 22 17 maja 1989r . - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. nr 30 , poz. 163 ) oraz § 64 pkt 1 i 2 § 67 pkt 6 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 22 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11, poz. 98) oraz art. 5 art. 23 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 34 poz. 198 ). Od powyższej decyzji odwołał się K. Ś. Stwierdził on , iż wydana decyzja narusza jego prawo jako właściciela przedmiotach działek. W jego opinii przedmiotowa decyzja została wydana po powzięciu przez organ informacji o wytoczonym przez niego postępowaniu o ochronę własności i o odszkodowanie za bezprawne zajęcie części gruntów pod drogę wojewódzką . Według odwołania skarżący dołączył także do akt kserokopię mapy uzupełniającej zatwierdzonej 16 maja 1996 r. oraz pismo z Urzędu Wojewódzkiego a także wypisy gruntów. Rozpatrując odwołanie Wojewoda poczynił ustalenia dalsze. Stwierdzono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 22 lutego 1973 r nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości objęte były m.in. parcela L.kat. 768/9 powstała z podziału parceli L.kat. 768/2 oraz parcela L.kat. 767/4 powstała z podziału parceli L.kat. 767/3. Objęte wywłaszczeniem parcele 768/9 i 767/4 uwidocznione były na mapie w skali 1 : 2880 wchodzącej w operat wywłaszczeniowy Nr [...] z dnia 5.11.1969 r. Według organu odwoławczego dokonane decyzją organu I instancji zmiany polegały na tym , że działka ewid. 549/2 o pow. 0.02 ha zmieniła konfigurację , oznaczenie i powierzchnię na działkę 549/3 o pow. 0.01 ha , a działki 680/1 i 680/4 o łącznej powierzchni 1, 35 ha, zostały zniesione i zmieniły oznaczenie na działki Nr 680/5 o pow. 0.02 ha i 680/6 o pow. 1.,33 ha . Powyższy podział dokonany został na zlecenie organu I instancji i polegał na przeskalowaniu z mapy w skali 1 : 2880 granic wywłaszczonych działek 768/9 i 767/4 na mapę ewidencyjną w skali 1: 2000. W wyniku przeskalowania działek 549/2 i 680/1 na parcele 768/9 i 767/4 , działki ewidencyjne zmieniły oznaczenie i powierzchnię na działki : 549/3 o pow. 0,01 ha , ,, 560/5 -- o pow. 0.02 ha i ,, 580/6 -- o pow. 1.33 ha . Według organu odwoławczego nowo wydzielona działka 680/5 o pow. 0.02 ha stanowi grunt faktycznie zajęty pod drogę lecz nie objęty operatem wywłaszczeniowym i decyzją o wywłaszczaniu z dnia 22 lutego ,, 1975 r.-- . Z tych względów zdaniem Wojewody znajdowała uzasadnienie decyzja organu I instancji , korygująca treść mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 zgodnie ze stanem prawnym wynikającym ze stanu prawnego - wywłaszczenia - przez wydzielenie gruntu objętego operatem wywłaszczeniowym ujawnionym w Zbiorze dokumentów [...] Wydz. Ksiąg Wieczystych SR. Organ odwoławczy wskazał, że analiza zebranych dowodów a w szczególności map katastralnych w skali 1 : 2880 przed i po reambulacji , mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000, operatu wywłaszczeniowego, dokumentacji wywłaszczeniowej i wypisów z rejestru gruntów, a także wynik rozprawy administracyjnej , prowadzą do ustalenia , że podniesiony w piśmie inicjującym postępowanie z urzędu zarzut, iż parcela 387/2 nie była objęta wywłaszczeniem nie jest uzasadniony. Odnosząc się do tego zarzutu wskazano , że granice tej parceli oznaczono na stanowiącym podstawowy dokument szkicu z 1927 r a w 1948 r na podstawie rejestru szacunkowo- pomiarowego ustalono powierzchnię , parceli 387/2 na 326 m 2 . Według ewidencji własność wpisana była na M. Ś. matkę K. Ś. Parcela ta ujawniona została w 1962 r. w Zbiorze dokumentów [...]. Ze złożonego w tym zbiorze planu podziału Z. K. z 8.05. 1963 r .L.ks. rob. 78/63 wynika, że powierzchnia pgr. 387/2 uległa zmniejszeniu na rzecz pgr. 767/3 o 28 m 2. Według pierworysu mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2880 parcela 387/2 zniesiona została do działki ewidencyjnej 768/2 i działek 1250/1 i 400/1 . W operacie wywłaszczeniowym z 25.11. 1969 r nr [...], działka 762/2 (powiększona częścią parceli 369/2 ) uległa podziałowi na działki ,, 677/2 -- i 768/9 i druga z tych działek była przedmiotem wywłaszczenia. Natomiast działka 767/3 ( powiększona o 28 m2 z parceli 387/2 ) uległa podziałowi na działki 767/3 i 767/4 i również druga z tych działek była przedmiotem wywłaszczenia. Przyjętym do zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 9.06.1997 r za Nr [...] a powołanym w decyzji organu I instancji operatem z podziału kameralnego , dokonano przeniesienia granic wywłaszczonych działek 768/9 i 767/4 na działki 549/2 i 680/1, które uległy podziałowi i zmieniły konfigurację oraz powierzchnię, o czym orzeczono zaskarżoną decyzję . Zdaniem organu obowiązek utrzymywania operatu ewidencji w stanie aktualności i zgodności ze stanem prawnym uzasadniał wprowadzenie z urzędu zmian w operacie w celu skorygowania błędu , co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do ówczesnego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. Ś. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji . Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący podniósł , że organu nie wzięły pod uwagę ustaleń aktu notarialnego [...] Państwowego Biura Notarialnego oraz mapy uzupełniającej z dnia 7.05./1963 r, ,, o treści KW [...] -- . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dokonane ustalenia i stanowisko . Wobec zgonu skarżącego postanowieniem z dnia 17 listopada 2000 r sygn. II SA/Kr 2295/97 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakwie zawiesił postępowanie sądowe. W następstwie wskazania przez Wojewodę następców prawnych K. Ś., postanowieniem z dnia 23 września 2008 r Sygn. IISA/Kr 2295/97 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Sprawa po podjęciu postępowania otrzymała obecną sygnaturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została dnia 17 października 1997 r. a skargę wniesiono do ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. Stosownie zatem do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r . Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1271) , sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako Sąd właściwy na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z poźn.zm. ) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawowaniu tej kontroli zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa p.p.s.a - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Dokonana na tych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i prowadzi do konstatacji , iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek po części tylko z przyczyn podniesionych na jej poparcie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w swej podstawie prawnej odwołują się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 z późn.zm. ) oraz do przepisów zarządzenia , a właściwie przepisów załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ( Mon. Pol. Nr 11 , poz. 98 z poźn.zm. ) . Przepisy załącznika do zarządzenia regulowały zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzenia wykazów gruntowych . Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odniesiona być może do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania t.j. w dniu 17.10. 1997 r. W tej dacie obowiązywało już ( od dnia 15 stycznia 1997 r ) Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 158 , poz. 813 ). Jednakże zgodnie z § 65 ust. 2 tego Rozporządzenia do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych tym rozporządzeniem do istniejących operatów ewidencji gruntów stosuje się przepisy , o których mowa w ust.1 pkt 5 t.j. właśnie przepisy zarządzenia Ministrów rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów - dalej zwanego zarządzeniem. Stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyznaczała zatem ustawa z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne - w brzmieniu ustalonym ma tę datę oraz przepisy powołanego Zarządzenia. Powołany w decyzjach organów obu instancji przepis § 67 pkt 6 załącznika do Zarządzenia z 20 lutego 1969 r. istotnie dopuszczał wprowadzenie z urzędu do operatu ewidencji zmian , których celem było sprostowanie ujawnionych w operacie ewidencyjnym błędów . Przepis § 72 w ust. 1 wymieniał w punktach rodzaje błędów i omyłek , które mogą być przedmiotem sprostowania, przewidując ( ust. 4 w zw. z § 64 ust. 2 i 30 jako formę aktu na podstawie , której wprowadza się zmiany opisane w ust. 1 pkt 1, 2 i 3 - decyzję . Stosownie do § 72 ust. 1 pkt 3 sprostowaniu decyzją podlegało m.in. usunięcie z operatu ewidencji omyłek lub błędów kreślarskich - powstałych wskutek przedstawienia na mapach granic działek , użytków i klas gruntów , numeracji działek itp. - niezgodnie ze stanem faktycznym lub stanem przedstawionym w innych dokumentach pomiarowych . Zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - informacje o gruntach i budynkach zawiera operat ewidencyjny , który składa się z map , rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów .Obowiązujące wówczas operaty stosownie do § 28 Załącznika do zarządzenia składały się z części tzw. kartograficznej , której zasadniczy składnik stanowiła mapa ewidencyjna , oraz tzw. części opisowej , w której podstawowym dokumentem był rejestr gruntów . Przydanie aktowi organu prowadzącego ewidencję gruntów , prostującemu błędy w operacie ewidencji gruntów formy decyzji - obligowało organy do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tak co do zasad zbierania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy i jego oceny , jak i do wymogów jakim w świetle art. 107 § 1 i 3 kpa winna odpowiadać decyzja a zwłaszcza jej rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję , Wojewoda zaakceptował w istocie rozstrzygnięcie, z którego nie wynika w jakim zakresie i odniesieniu, do której części operatu ewidencyjnego (części kartograficznej, opisowej lub obu) następuje sprostowanie operatu ewidencji przez zastąpienie informacji błędnych (omyłkowych ) informacją prawidłową. Wyrzeczenie w 1 punkcie decyzji organu I instancji , że działka 549/2 własności skarżącego dzieli się na działki 549/3 o pow. 0.02 ha i 549 /4 o pow. 0.01 ha , nie wskazuje na czym polega usunięcie błędu .zwłaszcza, że wedle wykazu zmian zawartego na stanowiącej załącznik do decyzji mapie uzupełniającej z 9.06.1997r przyjętej do zasobu za Nr [...], od strony podmiotowej dokonany podział nie ma żadnego znaczenia. Podobnie jest z zawartym rozstrzygnięciem w punkcie 2 -gim tej decyzji , które zresztą nawet nie powtarza pełnej treści wykazu zmian na tej mapie , według którego działkę 680/1 o pow. 0.04 znosi się do działki 680/4 o pow. 1.31 ha, a nowopowstała działka 680/4 o pow. 1.35 dzieli się na działki 680/5 o pow. 0,02 i 680/6 o pow. 1.33 ha . Według wyrzeczenia decyzji działki 680/1 i 680/ 4 będące według ewidencji we władaniu Urzędu Gminy znoszą się i w ich miejsce powstają działki 680/5 i 680/6. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że podstawę wprowadzenia zmian tą decyzją stanowi także mapa uzupełniająca, z dnia 3 czerwca 1996 r. przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Takiego dokumentu akta nie zawierają. Wprawdzie organ odwoławczy zdawał sobie sprawę z niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji i poczynił ustalenia dalsze lecz nie zmienia to faktu , że przedmiotem wprowadzenia zmian może być w ewidencji tylko ta część decyzji , która zawarta jest w rozstrzygnięciu. Ustalenie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody że ,, nowowydzielona-- działka 680/5 o pow. 0.02 ha stanowi grunt faktycznie zajęty pod drogę , lecz nie objęty operatem wywłaszczeniowym i orzeczeniem o wywłaszczeniu z 22 lutego 1975 -- , nie przekłada się na objęte rozstrzygnięciem decyzji i podlegające wprowadzeniu do ewidencji zmiany. Według wykazu zmian na powołanej mapie stan własności działek po zmianach nie uległ przekształceniom. Decyzja organu II instancji zawiera szereg oczywistych omyłek; przedmiotem odwołania była decyzja z dnia [...] 1997 r. ( jak prawidłowo w uzasadnieniu), a nie z [...] 1997 r. Z działek 549/2 i 680/1 po przeskalowaniu na pgr. 768/9 , 767/4 nie mogły powstać m.in. działki ,,560/5 i 580/ 6 -- ( str.1 u dołu decyzji organu II instancji ). -- Decyzja o wywłaszczeniu nosi datę 22 lutego 1973 r. i jak wynika z akt jest prawomocna od 9.V. 1973 r. a nie z 22 lutego 1975 r. ( str. 2 u góry ) . Przede wszystkim jednak organ II instancji w poczynionych ustaleniach odwołuje się do dowodów , których nie zawierają akta sprawy . W szczególności organ powołał się na szkic z 1927 jako podstawowy dokument , z którego treści można ustalić granice pgr 387/2 oraz na rejestr szacunkowo pomiarowy z 1948 r. Takich dokumentów akta nie zawierają , co powoduje , iż poczynione ustalenia organu uchylają się spod kontroli Sądu , co do ich zgodności z zebranym materiałem dowodowym . Trzeba mieć na uwadze , iż postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w sprawie ,, w celu dostosowania ewidencji do aktualnie obowiązującego stanu prawnego -- , zostało wszczęte nie na wniosek skarżącego lecz z urzędu . Impulsem wprowadzonych z urzędu zmian było pismo dotyczące odszkodowania za zajęty pod drogę bez wywłaszczenia grunt. Organy podejmując z urzędu decyzję o wprowadzeniu w ewidencji gruntów zmian w celu sprostowania ujawnionych błędów winny zatem w sposób jasny i przystępny zobrazować stan ewidencji przed sprostowaniem , błędy , które ten stan zawierał i rozstrzygnąć w sposób nie budzący wątpliwości co do zakresu, istoty i potrzeby wprowadzonych zmian . W świetle powyższego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 , 77 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę , będą organy miały na uwadze , że przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) w ogóle nie posługują się kategorią ,, prostowania -- błędów operatu ewidencji gruntów . Zawarte w tym rozporządzeniu przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wymiany danych ewidencyjnych posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie z urzędu lub na wniosek dokumentowych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust.1 ). Jednakże zasada utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności ( § 44 pkt 2 ) t.j. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi , dopuszcza aktualizację operatu w takim zakresie w jakim nie pozostaje to w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym , który przez 12 lat mógł ulec zmianom. Po ustaleniu zatem w stosownym zakresie stanu prawnego rozważą organy czy istnieje nadal potrzeba i przesłanki do aktualizacji operatu ewidencji z urzędu a jeśli tak , przeprowadzą stosowne postępowanie przy udziale następców prawnych skarżącego i pozostałych uczestników . Stosownie do przepisów art. 6 a ust.2 lit.a w zw. z art. 7 d pkt 1 , oraz art. 7 b ust.2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właściwym obecnie organem administracji geodezyjnej i kartograficznej I instancji w tej sprawie jest Starosta Powiatu a organem II instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego właściwy dla Województwa P. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) . Orzeczenie zawarte w punkcie II - gim sentencji oparto na przepisie art. 152 ustawy . Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.