III SA/Kr 921/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 31 października 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 04 lipca 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy p o s t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g ę. P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność Prezydenta Miasta z dnia 04 lipca 2011r. znak [...], w treści której Prezydent odmówił mu przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Organ zwrócił uwagę, że skarżący, przebywając w Zakładzie Karnym nie może otrzymać lokalu z zasobu Gminy. Znajdująca w sprawie zastosowanie uchwała Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. Nr 850, poz. 5589 ze zm.) wyklucza z grona kręgu osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy osoby, które zostały pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego. Z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich, podstawowych potrzeb życiowych. Organ poinformował jednocześnie P. K. o możliwości złożenia skargi na w/w akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270) oraz, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niezachowanie trybu zaskarżenia (nieporzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa , o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a), względnie o oddalenie skargi ze względów podanych w uzasadnieniu pisma z 04.07.2011r. Pełnomocnik skarżącego w złożonym osobiście w Sądzie piśmie w dniu 27.10.2011r. podtrzymał skargę P. K. , wnioskując na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że Prezydent Miasta, w w/w piśmie z 04.07.2011r. dopuścił się naruszenia zasady wynikającej z art. 9 kpa, poprzez nienależyte poinformowanie skarżącego o sposobie działania mającego poprzedzić wniesienie skargi do Sądu. Organ posiadał wiedzę o tym, że skarżący przebywa z zakładzie karnym oraz o tym, że nie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem samo podanie w pouczeniu numeru artykułu 52 § 3 p.p.s.a bez wskazania, choćby jego treści jest niewystarczające i nie spełnia wymogów jakie art. 9 kpa nakłada na organy administracji. Pełnomocnik zauważył też, że organ nie może ograniczyć się jedynie do podania informacji o przepisie prawa, powinien skarżącemu wyjaśnić ten przepis prawa i pouczyć go o sposobie działania. Wobec tego, jak zauważył pełnomocnik, podany przez organ w odpowiedzi na skargę argument o niepoprzedzeniu skargi czynnością z art. 52 § 3 p.p.s.a jest bezzasadny. Wskazał też, że w orzecznictwie przyjmuje się, że udowodnienie naruszenia obowiązku informowania powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, postanowienia czy tez indywidualnego aktu administracji. Skoro kodeks postępowania administracyjnego ustanawia obowiązek pouczania strony o przysługujących jej prawach, niedopełnienie przez organ tego obowiązku należy traktować jako naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Zasady ogólne kpa są normami prawnymi i naruszenie którejkolwiek z nich jest automatycznie naruszeniem przepisów prawa i zasady praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97), w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" OSNP 1998/7/200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania, ale w każdym przypadku są to akty prawa miejscowego. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w A uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 04.07.2011r. podpisane przez Zastępcę Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że spełniona została przesłanka z cytowanego wyżej artykułu, gdyż P. K. nie poprzedził skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 08.07.2011r., odebrał pismo Prezydenta Miasta z dnia 04.07.2011r., a pierwszą czynnością skarżącego wobec organu było wniesienie skargi na to pismo do Sądu w dniu 14.07.2011r. Niepoprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez P. K. potwierdził też pełnomocnik skarżącego w piśmie z 25.10.2011r. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika o braku precyzyjnej informacji o trybie zaskarżenia skierowanej do P. K., jako osoby przebywającej w Zakładzie Karnym i na dzień starania się o lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych Gminy działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, który to brak ma uzasadniać niewyciąganie negatywnych skutków z niedochowania przez skarżącego trybu zaskarżenia czynności Prezydenta – należy zauważyć, że dla oceny skuteczności przedmiotowej skargi ma znaczenie jedynie fakt czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w sprawie czy nie. Okoliczności, z powodu których skarżący nie dochował trybu zaskarżenia mogą mieć ewentualnie prawne znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu, ale taki wniosek nie został złożony. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.