III SA/Kr 921/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny – Drożdzejko WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę NR XXX/455/21 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia wniosków i zaleceń pokontrolnych Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Skawinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 9 czerwca 2021 r. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr XXX/455/21 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia wniosków i zaleceń pokontrolnych Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Skawinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchwała została mu doręczona jako organowi nadzoru 7 maja 2021 roku. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, a w szczególności art. 18 a ust 1 oraz art. 30 i 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, ze zm.). Rada Miejska w Skawinie przyjmując wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną mogła bowiem działać tylko w granicach zakreślonych przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym i nie mogła wkraczać władczo w kompetencje innych organów, w szczególności w kompetencje Burmistrza, jako organu wykonawczego. Zgodnie z art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy mogła powołać komisję rewizyjną w celu kontrolowania działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Jednakże komisja rewizyjna nie miała uprawnień nadzorczych. Mogła ona jedynie badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych jednostek, nie mogła natomiast wydawać wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewoda wskazał, że określenie "kontrola" oznaczało zespół czynności polegających na badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym oraz ustalenie przyczyn ewentualnego wystąpienia rozbieżności, a jej cechą charakterystyczną był brak uprawnień władczych w stosunku do podmiotu kontrolowanego. Ta cecha odróżniała "kontrolę" od "nadzoru". Wojewoda przytoczył na uzasadnienie swojego stanowiska pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 stycznia 2009 r., IV SA/Gl 738/08, z którego wynikało, że komisja rewizyjna nie posiadała uprawnień do formułowania wiążących dyspozycji. Tymczasem zaskarżona uchwała zawierała stanowcze zalecenia podjęcia konkretnych czynności, wkraczając tym samym w uprawnienia Burmistrza. Odpowiadając na skargę, pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi, argumentując, że Rada Miejska w Skawinie podczas posiedzenia 28 kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia wniosków i zaleceń pokontrolnych Komisji Rewizyjnej w Skawinie. Członkowie Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Skawinie podtrzymali zawarte w protokole pokontrolnym nr 10/2021 zapisy, stojąc na stanowisku, że zalecenia pokontrolne zawarte w protokołach pokontrolnych nie mają charakteru wiążącego i są jedynie wskazaniem kierunków działania burmistrza, do których w sprawozdaniu z wykonania wniosków i zaleceń pokontrolnych Burmistrz Miasta i Gminy Skawina winien się odnieść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ sposób sformułowania zaleceń pokontrolnych stanowiących załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, wskazywał na wiążący ich charakter – do czego formalnie ani Komisja Rewizyjna, ani Rada Miejska, nie mieli uprawnień zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Skoro przepis odsyła do "ustawy" jako podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały to powoływanie dodatkowo w zaskarżonym akcie regulaminu Komisji Rewizyjnej oraz Statutu Gminy nie mogło konwalidować wykroczenia przez radnych poza zakres swoich kompetencji. Załącznik do ww. uchwały został zatytułowany: "Wnioski i zalecenia pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w terminie 11 stycznia - 13 kwietnia 2021 roku dotyczącej funkcjonowania Straży Miejskiej w Skawinie w 2020 roku". Następnie sformułowano wnioski Zespołu Kontrolnego działającego w ramach przeprowadzonej kontroli. Zdaniem zespołu kontrolnego stwierdzone elementy funkcjonowania, "(...) w opinii zespołu, powinny być ulepszone: • poprawa bazy lokalowej - oddzielenie bieżącego funkcjonowania straży od centrum monitoringu, poprzez zmianę lokalizacji siedziby SM; • poprawa warunków płacowych pracowników Straży Miejskiej w Skawinie; • nawiązywanie współpracy z innymi strażami gminnymi, wymiana doświadczeń, celem poprawy funkcjonowania Straży Miejskiej w Skawinie; • poprawa ściągalności należności za nałożone mandaty". W sposób wyraźny, zdaniem Sądu, sformułowane zostały również zalecenia pokontrolne z jednoczesnym zakreśleniem terminu ich wykonania tj.: • "walidacja umowy na obsługę monitoringu, uwzględniająca wprowadzenie zapisów dotyczących skrócenia czasu usunięcia usterek technicznych i sprzętowych do 24h (np. awaria kamery) - termin realizacji zalecenia do 31 lipca 2021 roku; • zatrudnienie dodatkowych osób do centrum monitoringu oraz bieżącej obsługi mieszkańców - termin realizacji zalecenia 31 października 2021 roku; • montaż kamery wewnątrz siedziby Straży Miejskiej w Skawinie, pozwalającej na monitorowanie interesantów - termin realizacji zalecenia 31 lipca 2021 roku; • sukcesywna wymiana pojazdów służbowych (ze wskazaniem na samochody niskoemisyjne) - termin realizacji zalecenia grudzień 2022 roku; • rozbudowa monitoringu i dalsza wymiana kamer na urządzenia lepszej jakości -w miarę posiadania środków finansowych; • bieżąca informacja dla mieszkańców o działaniach podejmowanych przez Straż Miejską w Skawinie, • aktualizacja informacji o Straży Miejskiej na stronie internetowej gminy Skawina - termin realizacji zalecenia 31 maja 2021 roku". Skoro Rada Miejska sformułowała konkretne zalecenia zobowiązując Straż Miejską do określonych konkretnie działań w konkretnym terminie (np. "montaż kamery wewnątrz siedziby Straży Miejskiej w Skawinie, pozwalającej na monitorowanie interesantów - termin realizacji zalecenia 31 lipca 2021 roku") to tłumaczenia, że zalecenia pokontrolne nie miały charakteru wiążącego i były jedynie "wskazaniem kierunków działania burmistrza" w sposób oczywisty sprzeczne są z literalnym brzmieniem przyjętych wniosków i zaleceń pokontrolnych. Sąd nie neguje przy tym potrzeby i zasadności przeprowadzonej kontroli, ani też stwierdzonych uchybień w działalności Straży Miejskiej – nie to zresztą było przedmiotem skargi. Wojewoda zakwestionował bowiem sam fakt wydawania wiążących zaleceń burmistrzowi, czy też jednostce straży miejskiej w trybie uchwały rady miejskiej. Zgodnie z art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei zgodnie z art. 18 a ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Słusznie Wojewoda wskazywał powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 stycznia 2009 r., IV SA/Gl 738/08, że komisja rewizyjna nie posiada uprawnień nadzorczych. Dla porządku jedynie należałoby dodać, że wskazany przez Wojewodę wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazany sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy czym w tej sprawie nie były akurat sporne kwestie dotyczące komisji rewizyjnej. W ponownie wydanym wyroku z 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 765/09 (nie został zaskarżony) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie powtórzył, że podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Słusznie zatem organ nadzoru wskazał, że przepisy ustawy nie przyznają komisji uprawnień nadzorczych. Kontrola sprowadza się bowiem do czynności sprawdzających, podjętych dla ustalenia zgodności działania podmiotu kontrolowanego z określonym wymaganym kryterium oraz sformułowania na tej podstawie ocen i wniosków. Kontrola jest zatem zespołem czynności materialno-technicznych. Powyższe oznacza, że komisja nie posiada uprawnienia do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych. Skoro komisja rewizyjna nie miała uprawnień do wydawania wiążących zaleceń pokontrolnych, to zaleceniom tym nie mogła zostać nadana moc wiążąca w uchwale rady gminy (rady miejskiej). Odpowiadając z kolei na argumentację organu odwołującą się do art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym to Sąd zauważa, że przepis ten wprawdzie daje podstawę do podjęcia tzw. uchwały kierunkowej, wyrażającej oczekiwania organu stanowiącego wobec organu wykonawczego (tu: burmistrza), ale kontrolowana uchwała nie wypełnia desygnatów uchwały kierunkowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2021 r., III OSK 2519/21 w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że podejmowana tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (wyrok NSA z 19 września 2017 r. II GSK 3514/15). Ponadto, "uchwały kierunkowe rad gmin powinny być uznawane za swoistego rodzaju akty o charakterze programowym, z czym będzie wiązać się przede wszystkim niemożność uznania ich za akty normatywne ani w znaczeniu materialnym, ani w znaczeniu formalnym. Wytyczają one pewne priorytety i wskazują na cele organu wykonawczego, nie mogą go jednak zobowiązywać do załatwienia danych spraw w określony sposób ani nakładać nań nowych obowiązków czy uprawnień. Niedopuszczalne będzie także kształtowanie w ich drodze przyznanej organowi wykonawczemu kompetencji" (J. Krawczyk, Uchwały kierunkowe rady gminy jako przedmiot nadzoru wojewody – studium przypadku Rady Miasta Krakowa, Prz. Leg. 2020, nr 2, s. 28). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na poglądy doktryny wskazując, że: "Uchwała w sprawie kierunków działania wójta może określać wytyczne o ogólniejszym charakterze lub też zawierać zalecenia czy wskazówki odnoszące się do określonej kategorii zadań czy nawet konkretnych zadań organu wykonawczego, ale – co trzeba podkreślić – bez możliwości formułowania poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy" (K. Wlaźlak, Rozdział IV Cechy jurydyczne i rodzaje planowania [w:] Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do swojego poglądu zawartego w jednym z wyroków, że: "to, że radzie gminy przysługuje domniemanie kompetencji (należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej) nie oznacza, że może ona wkraczać w kompetencje wykonawcze przypisane art. 30 u.s.g. właśnie organowi wykonawczemu" (wyrok NSA z 14 października 2009 r. I OSK 347/09). W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny konkludował, że: "Respektując więc stanowiące uprawnienia rady gminy i możliwość wskazywania kierunków działania organu wykonawczego, rada musi pozostawić sferę sposobu wykonania uchwały wójtowi, zarówno na płaszczyźnie czynności prawnych, techniczno-organizacyjnych, jak i egzekwowania norm ustanowionych przez radę" (zob. J. Krawczyk, Uchwały kierunkowe ... j.w.). Reasumując więc powyższe rozważania, zdaniem Sądu w sposób istotny zostały naruszone przepisy kompetencyjne ustawy o samorządzie gminnym. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 , a także w powołanym w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W określeniu kierunków działania wójta (burmistrza, prezydenta), o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy" (wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., II SA/Op 356/09). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a." - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 1136/17). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.