III SA/Kr 923/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji zwłok J. Ł., zmarłej w dniu 1 lipca 1984 r., z grobu ziemnego na Cmentarzu Komunalnym w A do innego grobu ziemnego na tym samym cmentarzu. Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła M. K. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa, a zwłaszcza pozbawienie jej udziału w toczącym się postępowaniu wszczętym z wniosku J. Ł. o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca uzasadniła tym, że o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedziała się dopiero 23 kwietnia 2009 r. podczas przesłuchania w Komendzie Powiatowej Policji w sprawie o sygn. [...], kiedy okazano jej kserokopię decyzji wpiętej w te akta. Skarżąca powołując się na ustawę z 31 stycznia 1959 r. o Cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295) podniosła, że jako córka zmarłej ma prawo do decydowania o pochowaniu zwłok. Oświadczenie złożone przez J. Ł., że rodzina zmarłej nie wnosi sprzeciwu do przeprowadzenia ekshumacji, jest wobec tego nieprawdziwe. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), odmówił M. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008 r. znak: [...]. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z przebiegu postępowania, M. K. nie brała udziału w toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją o zezwoleniu na ekshumację zwłok jej matki J. Ł. i taka decyzja nie została jej doręczona. Z wniosku o przywrócenie terminu, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. W tym znaczeniu skarżąca nie jest osobą zainteresowaną, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Sam już ten fakt stanowi o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione również inne przesłanki, tj. dochowanie terminu do złożenia wniosku i uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Jak wynika z akt sprawy M. K. pismem z dnia 27 lutego 2009 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o udzielenie informacji, czy w okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. zostało wydane stosowne zezwolenie na przeniesienie zwłok J. Ł. z grobu ziemnego do innego grobu ziemnego na cmentarzu w A. Ze złożonego wniosku wynika, zatem, że skarżąca wiedziała o dokonanej ekshumacji, gdyż podaje termin jej przeprowadzenia oraz miejsce przeniesienia zwłok. W odpowiedzi na złożony wniosek, Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 4 marca 2009 r. udzielił jej odpowiedzi, z której wynika, że ekshumacja zwłok J. Ł. została przeprowadzona w dniu 13 listopada 2008 r. z grobu ziemnego na Cmentarzu Komunalnym w A do grobu ziemnego na tym samym cmentarzu i na przeprowadzenie ekshumacji została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a sama ekshumacja była przez niego nadzorowana. Pismo zostało nadane, jako przesyłka polecona, na adres: M. K. A 147 i z wyjaśnienia, jakie na tą okoliczność złożyła Poczta Polska wynika, iż odebrał je i pokwitował odbiór w dniu 5 marca 2009 r. mąż adresatki B. K. Zatem w tej dacie skarżąca powzięła wiadomość o wydanej decyzji i w ocenie organu ta data stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w przypadku, gdy decyzja, od której służy odwołanie zostałaby jej doręczona. Wobec braku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a. postanowiono jak w sentencji postanowienia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy i budzący wątpliwości, co do rzetelności, zwłaszcza, że ekshumacja została przeprowadzona w oparciu o nieprawomocną decyzję. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej walor strony w sytuacji, gdy decyzja, od której wniosła odwołanie, dotyczy jej interesu prawnego, a także naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje jej prawo do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zarzuciła ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia polegający na uznaniu, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 5 marca 2009 r., a nie osobiście 23 kwietnia 2009 r. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego, jako następny prawnego po zmarłej matce. W związku z tym pojęcie strony, zawarte w art. 28 k.p.a., powinno mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, a wykładnia inna tego przepisu jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaznaczając jednocześnie, że skarżąca mylnie zinterpretowała stanowisko organu, że nie przysługuje jej status strony, w sytuacji, gdy rozstrzygniecie dotyczy jej interesu prawnego. Przedłożone w postępowaniu dowody niewątpliwie potwierdzają, że miała ona status strony. Organ zaznaczył, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może wystąpić tylko osoba, której decyzja została doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W niniejszym przypadku przeprowadzona kontrola Sądu, według wyżej wskazanych kryteriów, ograniczała się tylko do postanowienia organu wydanego w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008 r., znak: [...]. Wprawdzie, jak już wskazano, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, nie mniej jednak, w myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga on w granicach danej sprawy, a te zostały. wyznaczone elementami stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydane zostało kwestionowane przez skarżącą postanowienie odmawiające jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Art. 58 k.p.a., będący podstawą wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stanowi, w § 1, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z treścią § 2 tego artykułu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby, należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższego wynika, że warunkami przywrócenia terminu są: 1) wystąpienie ujemnych skutków procesowych, które w tym wypadku są bezdyskusyjne, 2) wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dochowanie czynności, dla której termin był ustanowiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu skarżąca była osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że wniosek taki może złożyć jedynie osoba, której doręczono decyzję. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji do wniesienia odwołania. W nauce zgodnie podkreśla się, że Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia legitymacji strony do wniesienia odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji. Legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również strona, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 571). Skarżąca niewątpliwie ma interes prawny w sprawie zezwolenia na ekshumację zwłok zmarłej matki. Skoro osobie, której nie doręczono decyzji przysługuje prawo do wniesienia odwołania, to tym bardziej osobie takiej przysługuje również prawo do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia (argumentum ad maiori ad minus – wnioskowanie z większego na mniejsze). Kwestia natomiast zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, jest kwestią odrębną i uchybienia w tym zakresie, jak słusznie podnosi organ, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Błędne stanowisko organu w zakresie legitymacji skarżącej do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie mogło jednak przesądzić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Dokonane, bowiem przez organ ustalenia, co do spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania są prawidłowe. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. W rozpatrywanym przypadku ustanie przeszkody uniemożliwiającej jej złożenie odwołania w ustawowym terminie nastąpiło z dniem doręczenia pisma organu z dnia 4 marca 2009 r., będącego odpowiedzią na wystąpienie skarżącej o udzielenie jej informacji, czy w okresie od 1 listopada do 31 grudnia 2008 r. zostało wydane zezwolenie na ekshumację. Wskazane pismo, jak słusznie ustaliły organy, w którym podano datę przeprowadzenia ekshumacji i co najważniejsze okoliczność wydania decyzji o zezwoleniu na jej przeprowadzenie (a więc informacja ta nie dotyczyła jakiejś innej nieznanej decyzji, ale tylko tej decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...] 2008 r., znak: [...] o zezwoleniu na ekshumację), zostało doręczone skutecznie mężowi skarżącej w dniu 5 marca 2009 r. i z tym dniem rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 12 marca 2009 r. Skarżąca prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawarła w treści odwołania, które nadała listem poleconym w dniu 29 kwietnia 2009 r. Bezwątpienia uchybiła, zatem siedmiodniowemu terminowi do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co ma decydujące znaczenie dla kwestii prawidłowości wydanego zaskarżonego postanowienia. Przywrócenie terminu siedmiodniowego do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest, zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a., niedopuszczalne. Nie można, więc podzielić argumentów skarżącej, że o decyzji zezwalającej na ekshumację dowiedziała się dopiero podczas przesłuchania w Komendzie Powiatowej Policji w dniu 23 kwietnia 2009 r., kiedy decyzję tą jej okazano i jak podnosi, gdy wówczas stała się dla niej "oznaczalną". Nawet, jeżeli by przyjąć, że skarżąca po otrzymaniu wskazanego wyżej pisma organu z 4 marca 2009 r. mogła mieć wątpliwości, co do wydania decyzji zezwalającej na ekshumację zwłok, to osoba należycie dbająca o swoje interesy podjęłaby kroki w celu udzielenia jej precyzyjniejszych informacji w tym zakresie. Skarżąca takich kroków nie podjęła i nie zwróciła się do organu z zapytaniem, w jakiej dacie i o jakim konkretnie znaku organ wydał decyzję, o której wzmiankował w skierowanym do niej piśmie z 4 marca 2009 r. Przy ocenie staranności wnioskującej należy brać pod uwagę ogólny miernik staranności osoby należycie dbającej o swoje interesy. Taki też miernik staranności należy brać pod uwagę przy ocenie braku winy osoby w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, jako kolejnej z przesłanek warunkujących przywrócenie terminu. Postępowanie skarżącej potwierdza prawidłowe stanowisko organu w tym zakresie, że skarżąca nie uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nie podała żadnej innej okoliczności, świadczącej o tym, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła przezwyciężyć istniejącej przeszkody i dokonać czynności procesowej – wniesienia odwołania, poza wskazaniem, iż o decyzji zezwalającej na ekshumację dowiedziała się w dniu 23 kwietnia 2009 r. Okoliczność dowiedzenia się o decyzji w dniu 23 kwietnia 2009 r., w odniesieniu do pozostałych dowodów, w tym pisma organu z 4 marca 2009 r. skierowanego do skarżącej, nie może być podstawą do przyjęcia braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, skoro pismo to zostało jej, choć zastępczo skutecznie doręczone. Nie usuwa ona choćby lekkiego niedbalstwa skarżącej w dowiedzeniu się bliższych szczegółów o decyzji zezwalającej na ekshumację. O braku winy skarżącej nie stanowi też argument, że pismo organu z 4 marca 2009 r. doręczono nie jej a mężowi. Niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 480/08; LEX nr 515193). Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.