III SA/Kr 925/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 04 czerwca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej p o s t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g ę. J. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność Prezydenta Miasta z dnia 04 czerwca 2010r. znak [...], w treści której Prezydent odmówił skarżącej przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej. Wezwaniem z dnia 30.11.2010r., w wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 26.11.2010r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi w terminie do 7 dni poprzez wykazanie zachowania przez skarżącą trybu zaskarżenia w/w czynności Prezydenta Miasta pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 06.12.2010r. W piśmie nadanym w dniu 13.12.2010r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi, że pomiędzy otrzymaniem pisma Prezydenta Miasta z 04.06.2010r. a złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwracała się do Prezydenta Miasta z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Wynikać ma to w ocenie pełnomocnika z faktu, że pouczenie o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta ujęte zostało lapidarnie poprzez wskazanie, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością, o której mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270). Ponadto wyjaśnienia załączone do pisma jednoznacznie kładły nacisk na wniesienie skargi do sądu i na wątpliwości w orzecznictwie a nie na wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca jako osoba nie posiadająca odpowiedniego wykształcenia, znajdująca się w trudnej społecznie sytuacji nie mogła ustalić co kryje się pod hasłem: "art. 52 ust.3 p.p.s.a". W ocenie pełnomocnika ze względu na charakter terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa , mogącego być uznanym za termin prawa materialnego, nie podlegający przywróceniu oraz ze względu na okoliczność, że pouczenie nie było wystarczające skarżąca w istocie pozbawiona została możliwości sądowej ochrony swoich praw. Pozbawienie sądowej ochrony nastąpiło na skutek działań organu, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec którego ustawa nie przewiduje szczególnych wymagań formalnych, i tak nie przyniosłoby skutku, skoro organ nie skorzystał z możliwości wskazanych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z tego względu w realiach niniejszej sprawy można by uznać, iż odpowiednikiem wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi sama skarga do WSA, jako, że została doręczona organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97), w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" OSNP 1998/7/200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w W. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy W., w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania, ale w każdym przypadku są to akty prawa miejscowego. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w K. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 22 kwietnia 2010r. podpisane z up. Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że spełniona została przesłanka z cytowanego wyżej artykułu, gdyż pełnomocnik J. D. w wyznaczonym przez Sąd terminie nie wykazał, że skarżąca zachowała tryb zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2010r. znak [...], stąd jej skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a podlega odrzuceniu. Skarżąca została poinformowana o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta, poprzez wskazanie, że skarga powinna być poprzedzona "czynnością z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". O ile można przyjąć, że to pouczenie jest nieczytelne dla osoby nieposługującej się na co dzień prawem, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie może sanować braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa i stanowić podstawę do uznania, że skarga J. D. z daty 20.07.2010r. stanowi jednocześnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca powinna skorzystać z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa i jednocześnie wnieść to wezwanie do Prezydenta Miasta a w zależności od wyniku postępowania wnieść ewentualnie skargę do Sądu. Na uwagę zasługuje w tym względzie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.06.2010r. sygn. akt [...] przedstawiające do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy czternastodniowy termin o którym mowa w artykule 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego".