III SA/Kr 926/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Grybów na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 6 lipca 2020 r., znak: IG-II.7221.76.2020.PS, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Zaskarżonym przez Gminę Grybów (zwaną dalej stroną skarżącą) postanowieniem z dnia 6 lipca 2020 r., znak IG-II.7221.76.2020.PS, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził wniesienie odwołania Wójta Gminy Grybów z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 marca 2020 r., znak: GEO.6620.25952.2017, Starosta Nowosądecki orzekł o "odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej wykreślenia władającego na zasadach samoistnego posiadania Urzędu Gminy w Grybowie do działki ewidencyjnej nr 1301, obręb ewidencyjny Cieniawa, jednostka ewidencyjna Grybów - wieś". Odwołanie od tej decyzji złożył Wójt Gminy Grybów. W uzasadnieniu wskazał m.in. na "naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ustalenie, że Urząd Gminy w Grybowie jest samoistnym posiadaczem działki ewidencyjnej nr 301 obręb Cieniawa, podczas gdy Urząd Gminy w rzeczywistości nigdy nie władał na zasadzie samoistnego posiadania działką nr 301; art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niesprostowanie błędnych informacji; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Urząd Gminy w Grybowie jest samoistnym posiadaczem działki ewidencyjnej nr 1301". Skarżący w odniesieniu do terminu wniesionego odwołania wskazał na art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Opisanym na wstępie postanowieniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził wniesienie odwołania wójta Gminy Grybów z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w przypadku wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej wykonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Skutkiem procesowym wniesienia odwołania po terminie w przypadku gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 k.p.a.), jest obowiązek po stronie organu administracji publicznej wydania postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O powyższym uprawnieniu strona została zgodnie z przepisem art. 107 §1 k.p.a. prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Termin 14 dni do wniesienia odwołania wyznaczany jest natomiast zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż decyzja Starosty Nowosądeckiego z 3 marca 2020 r., znak: GEO.6620.25952.2017, została doręczona Gminie Grybów w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Z cytowanych wyżej przepisów oraz ustalonych okoliczności faktycznych wynika zatem, że termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty Nowosądeckiego zaczął swój bieg od dnia 13 marca 2020 r. W związku z tym odwołanie powinno być wniesione w terminie do dnia 26 marca 2020 r. Tymczasem odwołanie Wójta Gminy Grybów zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r., o czym świadczy pieczątka urzędu pocztowego wraz z datą nadania przesyłki. Konsekwencją ww. okoliczności jest fakt, że odwołanie Wójta Gminy Grybów zostało wniesione z uchybieniem terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a co za tym idzie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia takiego uchybienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 766/19, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt l OSK 1352/18). W odniesieniu natomiast do okoliczności związanych z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), podniesionych przez stronę skarżącą, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 15 zzs ust. 1 tej ustawy, przewidujący zawieszenie terminów procesowych, w tym w postępowaniach administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r. (w związku z nowelizacją ustawy z dnia 2 marca 2020 r.). W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/ Wr 225/20, wskazano, że "jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis z art. 15zzs ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie". Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, że termin do wniesienia odwołania upływał stronie skarżącej w dniu 26 marca 2020 r. bieg jego, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) nie uległ zawieszeniu. Organ zauważył także, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu z uprawdopodobnieniem braku swej winy w jego niedotrzymaniu, a zatem organ odwoławczy nie był obowiązany kwestii tej uwzględnić z urzędu z tego względu, iż przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 k.p.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby, zdaniem organu odwoławczego, rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznaczałoby to bowiem weryfikację decyzji ostatecznej w postępowaniu odwoławczym (art. 16 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie strona skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, że bieg terminów procesowych i sądowych postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych rozpoczął się od dnia 13 marca 2020 r., podczas gdy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg ww. terminów, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty zawieszeniu na ten okres. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 3 marca 2020 r., znak: JEO.6620.25952.2017, rozpoczął bieg od dnia 13 marca 2020 r., podczas gdy termin ten rozpoczął bieg od dnia 24 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ni zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433), stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony od dnia 14 marca 2020 r. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego owiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to z tym dniem uległy zawieszeniu terminy procesowe i sądowe w postępowaniu sądowym, a nie z dniem 31 marca 2020 r. - jak błędnie przyjmuje organ pierwszej instancji. Dopiero wejście w życie, z dniem 16 maja 2020 r., ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 75) spowodowało rozpoczęcie biegu wskazanych terminów. Przepis art. 68 ust. 6 powołanej ej ustawy stanowi, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (ustawa COVID-19), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76 ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r., co oznacza, że bieg terminów rozpoczął się w dniu 24 maja 2020 r. Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2020 r., "sygn. II SA/Kr 161/12"; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Wa 260/20; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. I SA/Bk 177/20). W konsekwencji należy przyjąć, że odwołanie Wójta Gminy Grybów nadane w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2020 r. zostało złożone w terminie. Wskazując na powyższe wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowania terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r.(do dania 20 marca 2020 r.), to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. ( został dodany na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz.U. z 2020 r., poz. 568, która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. w myśl jej art. 101). Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny (art. 101 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. nie wymienia art. 15 zzs), hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). (por. m. in. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 161/19). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że termin do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 3 marca 2020 r., znak: GEO.6620.25952.2017, upłynął bezskutecznie z dniem 26 marca 2020 r., skoro kwestionowana decyzja została doręczona Gminie Grybów w dniu 12 marca 2020 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. W takim razie rację ma Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podnosząc w zaskarżonym postanowieniu, że bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, w świetle treści przepisu art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) nie uległ zawieszeniu. Upłynął on bowiem przed wejściem w życie – tj. przed 31 marca 2020 r. - ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 225/20, trafnie zatem podkreślił, organ odwoławczy, że "...Przepis z art. 15zzs ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie". Zasadnie i zgodnie z prawem organ odwoławczy wydał więc, na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. Rozpatrzenie w tej sytuacji odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie, prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarga nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł, jak w sentencji wyroku.