III SA/Kr 927/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Krystyna Kutzner Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Dyrektor Zarządu Drogowego z upoważnienia Zarządu Powiatu, decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] wymierzył "A" Sp. z o.o. W. karę pieniężną w wysokości: 46 443,10 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w W. (ul. A.) o powierzchni: jezdnia: 25,0 m2 i 11,76 m2, łącznie: 36,76 m2, chodnik: 22,5 m2 i 29,4 m2, łącznie: 51,9 m2, w dniach od 14 lipca do 6 września 2006r., tj. 55 dni wynikającą z następującego wyliczenia: a) powierzchnia pasa drogowego wg pomiarów wykazanych w notatce służbowej z dnia 14.07.2006r. jezdnia: 25,0 m2 x 1,45 zł/m2 x 55 dni x 10 = 19 937,50 zł chodnik: 22,5 m2 x 0,60 zł./m2 x 55 dni x 10 = 7425,00 zł -łącznie: 27 362,50 zł, b) powierzchnia pasa drogowego wg pomiarów dokonanych w czasie wizji w dniu 16.10.2007r. jezdnia: 11,76 m2 x 1,45 zł/m2 x 55 dni x 10 = 9378,60 zł, chodnik: 29,4 m2 x 0,60 zł/m2 x 55 dni x 10 = 9702,00 zł -łącznie: 19 080,60 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, §2 ust.11 pkt 2 i ust. 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu (Dz. Urzędowy Woj. z 2004r., nr 34, poz. 425), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie objazdu dróg powiatowych w dniu 14.07.2006r. w W. stwierdzono, że firma rozpoczęła w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (ul. A.), bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, roboty ziemne w związku z wymianą rurociągu ciepłowniczego, że chodnik został zajęty na długości 7,5 m. i szerokości 3 m., natomiast jezdnia została zajęta na długości 7,5 m i szerokości 2 m oraz na długości 2 m i szerokości 5 m. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła odpowiednio: chodnik- 22,5 m2, jezdnia- 25 m2. Z faktu tego sporządzona została w dniu 14.07.2006r. notatka służbowa podpisana przez Starszego Majstra Obwodu Drogowo-Mostowego w W. M. M. i przedstawiciela firmy Głównego Specjalistę d/s Gospodarki Cieplnej L. R., (dowód: notatka służbowa z dnia 14.07.2006r., k. 1, notatka służbowa z dnia 13.12.2006r. sporządzona przez M. k. 19, 20, oraz zeznania świadków M. M., L. R., M. I., A. G., W. F.). Zajęcie pasa drogowego zostało udokumentowane fotograficznie w dniu 14.07.2006r. (dowód: fotografie nr 2.1-2.10, k-2, zeznania świadka P. P.). Dnia 7.09.2006r. wpłynęło z firmy do Zarządu zgłoszenie zakończenia w dniu 6.09.2006r. robót w pasie drogowym w/w drogi. Notatka służbowa z dnia 14.07.2006r. oraz zgłoszenie stały się podstawą do określenia liczby dni zajęcia pasa drogowego, tj. 55 dni. Pas drogowy (jezdnia i chodnik) zajęty był bez zezwolenia od dnia 14.07.2006r. do 6.09.2006r. W dniu 7.12.2006r. został sporządzony i podpisany protokół z czynności, potwierdzający fakt zajęcia bez wymaganego zezwolenia przez spółkę pasa drogowego i jego powierzchnię wykazaną w notatce służbowej z dnia 14.07.2006r. Przedstawiciel spółki wziął udział w spotkaniu, ale odmówił podpisu protokołu bez przedstawienia powodów (dowód: protokół z dnia 7.12.2006r., k.17, zeznania świadka Z. R. k. 86). Zarząd pismem z dnia 14.12.2006r. wezwał stronę do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi, a przedstawiciel Spółki nie zapoznał się z aktami sprawy. Tym samym organ I instancji uznał, że okoliczności faktyczne, tj. zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i jego powierzchnia stwierdzone notatkami służbowymi z dnia 14.07.2006r. i 13.12.2006r., protokołem z dnia 7.12.2006r. i fotografiami, zostały udowodnione (art. 81 kpa). Zarząd pismem z dnia 16.07.2007r. wezwał stronę do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz o wskazanie stanowiska, co do rozmiaru zajętego pasa drogowego, a także o przedstawienie dowodów potwierdzających o działaniu przez spółkę w trybie awaryjnym. Wobec nie przedstawienia przez stronę w piśmie z dnia 30.08.2007r. ustosunkowującym się do zgromadzonego materiału dowodów oraz z uwagi na zakwestionowanie przez spółkę powierzchni zajętego pasa drogowego, zarządzono rozprawę administracyjną, na którą wezwano stronę i świadków. Z rozprawy przeprowadzonej w dniach: 24.09.2007r. i 5.10.2007r. sporządzony został protokół (k. 85- 96). W dniu 14.07.2006r. dokonano pomiarów tylko części zajętego pasa drogowego do miejsca usytuowania znaku drogowego U-3c "tablicy prowadzącej ciągłej" na wysokości słupa ze skrzynką energetyczną, natomiast nie mierzono dalszego odcinka zajęcia pasa drogowego do wjazdu na posesję. W dniu 16.10.2007r. przeprowadzono oględziny miejsca zajętego pasa drogowego z udziałem przedstawiciela skarżącej, sporządzono protokół i szkic odręczny. W trakcie oględzin dokonano pomiarów dla sprawdzenia wyników pomiarów podanych w notatce służbowej z dnia 14.07.2006r. i w notatce służbowej z dnia 13.12.2006r. oraz pomiarów zajętego pasa drogowego niezmierzonego w dniu 14.07.2006r. Pomiary miały charakter orientacyjny z uwagi na niemożność dokładnego odtworzenia miejsca zajęcia w dniu 14.07.2006r. jezdni ul. A. Okazało się, że wymierzona powierzchnia zajętego pasa drogowego do słupa ze skrzynką energetyczną jest zbliżona do powierzchni pomierzonej w dniu 14.07.2006r. Wobec tego za podstawę do naliczenia podwyższonej opłaty przyjęto powierzchnię wynikającą z pomiarów w dniu 14.07.2006r., gdy można było dokładnie zmierzyć zajętą powierzchnię pasa drogowego, bowiem ziemia z wykopów wyznaczała zakres zajętego pasa drogowego. Z uwagi na to, że w dniu 14.07.2006r. nie dokonano pomiarów całego zajętego pasa drogowego, w czasie oględzin w dniu 16.10.2007r., dokonano pomiarów pozostałej części zajętego pasa drogowego w oparciu o stan faktyczny odtworzony na podstawie fotografii nr 2.5 i 2.6. W wyniku tych pomiarów ustalono, że skarżąca oprócz powierzchni zajętego pasa drogowego wykazanej w notatce służbowej z dnia 14.07.2006r. zajęła bez zezwolenia także chodnik o powierzchni 29, 4 m2 i część jezdni o powierzchni 11, 76 m2 od znaku drogowego U-3c na wysokości słupa ze skrzynką energetyczną do wjazdu na posesję (dowód: fotografie nr 2.5 i 2.6, szkic k. 121). Obydwie powierzchnie zajętego pasa drogowego uwidoczniono na szkicu komputerowym (k. 122 ). W myśl cytowanych na wstępie decyzji przepisów, strona zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Argumenty skarżącej podane w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] 2006r. nie uzasadniają naliczenia opłaty nie podwyższonej, gdyż nie było przeszkód w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a skarżąca wykonywała roboty wiedząc, że nie występowała o zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego. Prowadzone prace były pracami planowanymi, prowadzonymi w trzech ulicach, przy czym w rejonie ul. B. w W. spółka również zajęła pas drogowy bez wymaganego zezwolenia, za co została naliczona opłata karna decyzją nr [...] z dnia [...] 2006r., której skarżąca nie kwestionowała. Twierdzenia strony zawarte w piśmie z dnia 30.08.2007r. i zeznania świadka Z. R., że zajęcie pasa drogowego zostało dokonane w celu usunięcia awarii rurociągu ciepłowniczego, że notatka służbowa z dnia 14.07.2006r. stanowi zgłoszenie faktu awarii, nie zasługują na wiarę, bowiem w odwołaniu z dnia 30.01.2007r. skarżąca twierdziła, że zajęcie drogi wynikło z nagłej konieczności po stwierdzonym złym i grożącym awarią stanie ciepłociągu, a nie z zaistniałej awarii, a poza tym z zeznań wynika, że w dniu 14.07. 2006r. nie było żadnych oznak awarii. Treść notatki służbowej z dnia 14.07.2006r. nie pozostawia wątpliwości, że notatka ta nie może być uznana za zawiadomienie o awarii sporządzone przez stronę, bowiem stwierdza ona wyraźnie o zajęciu przez spółkę pasa drogowego bez zezwolenia. Szerokość jezdni ul. A. w rejonie skrzyżowania z ul. C wynosi 6. 80m. Stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z § 2 uchwały Rady Powiatu nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu i wynosi: 0,60zł/m2 za każdy dzień zajęcia chodnika oraz 1,45 zł/m2 za każdy dzień zajęcia jezdni od 20% do 50% jej szerokości. Jezdnia została zajęta na szerokości minimum 2m, a więc na obszarze przekraczającym 20% jej szerokości. Organ ustalił karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego wykazanej w pkt 1 a, b decyzji, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 chodnika i jezdni i liczby dni zajmowania pasa drogowego (55 dni). Strona nie przedstawiła żadnego dowodu, że zajęcie pasa drogowego trwało krócej niż to wynika z pisma z dnia 7.09.2006r. i jej twierdzenie zawarte w piśmie z dnia 30.08.2007r., że rury zostały usunięcie z chodnika niezwłocznie, nie zasługuje na wiarę, bo gdyby istotnie tak było, to spółka zaznaczyłaby to wyraźnie w piśmie z dnia 7.09.2006r. lub zaraz po usunięciu tych rur. "A" Sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie, o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniosła, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnego orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzjami z dnia [...] 2006 r. oraz [...] 2007 r., uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium dwukrotnie podkreślało obowiązek organu I instancji ustalenia stanu faktycznego, a to: faktyczne zajmowanie odcinka pasa ruchu drogowego przez podmiot, jaka była powierzchnia zajmowanego pasa oraz okres, w jakim nastąpiło faktyczne zajęcie pasa bez wymaganego zezwolenia, które to okoliczności winny być potwierdzone zebranym materiałem dowodowym. Skarżąca przyznała fakt zajęcia pasa ruchu drogowego, natomiast kwestionuje ustalenia organu I instancji, co do powierzchni, okresu oraz charakteru zajęcia tego zajęcia. W kwestionowanym zakresie, organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie oparł na dowolnych ustaleniach, które nie mogą zostać uznane za dowody w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Za dowód nie mogą zostać uznane notatka służbowa, jak i zdjęcia zajętego pasa ruchu drogowego, gdyż notatki służbowe i dokumentacja fotograficzna może mieć, w sprawach zajęcia pasa ruchu drogowego, wyłącznie znaczenie pomocnicze. Zarówno notatka służbowa z dnia 14.07.2006 r., jak i wykonane w tym dniu zdjęcia, mogą stanowić jedynie podstawę do ustalenia faktu zajęcia odcinka pasa drogowego, którego skarżąca nie kwestionuje. Notatka i zdjęcia nie mogą natomiast stanowić podstawy do ustalenia powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji wymierzył karę według pomiarów wykazanych w notatce służbowej z dnia 14.07.2006 r. oraz pomiarów dokonanych w czasie wizji w dniu 16.10.2007 r. Notatka z 14.07.2006 r. i pomiary dokonane w dniu 16.10.2007 r. nie mogą zostać uznane za dowód mogący stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Ustalenia wizji dokonane zostały na podstawie zdjęć wykonanych w dniu 14.07.2006 r., które mogą stanowić jedynie podstawę do stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego w chwili ich wykonania. Na ich podstawie nie można ustalić okresu i faktycznie zajętej powierzchni. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż stan uwidoczniony na zajęciach trwał przez okres 55 dni, jak to przyjął organ I instancji. Organ I instancji przy oznaczaniu zajętego pasa drogowego posługiwał się sporządzonymi odręcznie i komputerowo szkicami, które również nie mają znaczenia dowodowego, gdyż nie przedstawiają granic pasa drogowego, a tym samym nie można ustalić, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakim zakresie pas ten został zajęty. Dowodem na określenie powierzchni zajętego pasa ruchu drogowego może być wyłącznie dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Organ I instancji nie ustalił granic pasa drogowego, którego dotyczy zajęcie. W celu prawidłowego zebrania materiału dowodowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, organ administracji winien każdego dnia, za który zostaje wymierzona kara, na miejscu zajęcia pasa, na odpowiednim dokumencie geodezyjnym oznaczyć przy udziale strony powierzchnię tego zajęcia. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy może być podstawą wymierzenia kary. W postępowaniu nie dokonano tych podstawowych czynności nawet w dniu sporządzenia notatki 14.07.2006 r. Decyzja wydana na podstawie tak zebranego materiału dowodowego rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie uwzględnia zaleceń Kolegium zawartych w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, ale również godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż zajęcie nastąpiło w trakcie realizacji inwestycji, na którą otrzymała zgodę na zajęcie pasa drogowego. Było to zdarzenie nieprzewidziane, dlatego obszar ten nie był uwzględniony w pozwoleniu. Nieuprawnionym jest ograniczenie pojęcia awarii do śladów wody w wykopie. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że notatka z dnia 14.07.2006 r. wyraźnie stwierdza o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, a tym samym nie można uznać jej za zawiadomienie o awarii, gdyż w notatce tej stwierdzono jedynie wykonywanie robót ziemnych bez uzgodnienia, które nie jest wymagane zgodnie z art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, że wskazany przepis nie określa formy dokonania zawiadomienia należy uznać, iż zarządca drogi w dniu 14.07.2006r. został skutecznie powiadomiony o zaistniałej awarii. Decyzją z dnia 7 lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że wymierzyło skarżacej karę pieniężną w wysokości 27 362, 50 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w W. (ul. A.) o powierzchni: jezdnia - 25,0 m2, chodnik - 22,5 m2, w dniach od 14 lipca do 6 września 2006 r. tj. przez 55 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych w zw. § 2 ust.1 pkt 2 i ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 30.12.2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownie przeprowadzanego postępowania w sprawie, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] poprzedniej decyzji organu l instancji z dnia [...] 2007 r., nr [...] orzekającej o nałożeniu na firmę kary pieniężnej w wysokości 27362,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w W. (ulica A.) bez zezwolenia w okresie od 14 lipca 2006r. do dnia 6 września 2006 r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, na czym polegały uchybienia organu l instancji i zaleciło uzupełnienie materiału dowodowego. Kolegium wskazało, że notatka służbowa z dnia 14.07.2006 r. nie może samoistnie stanowić dowodu w sprawie i dlatego zaleciło przeprowadzenie dodatkowych uzupełniających dowodów, co też - jak wynika z akt - organ l instancji uczynił. Przesłuchano na rozprawie z udziałem strony świadków, a to: osobę sporządzającą notatkę służbową z dnia 14.07.2006 r., pracownika wykonującego w dniu 14.07.2006 r. zdjęcia zajętego pasa drogowego, przedstawiciela spółki, osoby wykonujące pomiary zajętego pasa. Zeznania powyższe nie były kwestionowane przez obecnego na rozprawie przedstawiciela strony. Nie, zostały również przez spółkę przedstawione inne dowody przeczące zeznaniom świadków. W ocenie Kolegium, mając na uwadze spójne i logiczne zeznania świadków oraz utrwalony w dniu 14.07.2006 r. na zdjęciach stan faktyczny pasa drogowego ul. A. należy uznać, że ustalenia dokonane przez organ l instancji w zakresie wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego, uwidocznionej w notatce służbowej z dnia 14.07.2006 r., są prawidłowe. Prawidłowe są również ustalenia organu l instancji, że zajęcie trwało przez 55 dni. Początkowym dniem tego terminu jest dzień 14.07.2006 r., kiedy to kontrola wykazała zajęty pas drogowy pod wykopy, a końcowym dzień dokonania przez skarżącą pisemnego zgłoszenia o zakończeniu robót w pasie drogowym. Kolegium podobnie jak organ l instancji nie podzieliło stanowiska skarżącej, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło celem usunięcia skutków awarii. Zarówno ze zdjęć jak i zeznań świadków wynika jednoznacznie, że w miejscu zajęcia pasa drogowego nie występowały żadne oznaki awarii. Nie są widoczne ani zalania, ani osuwiska, Ponadto roboty wykonywane były po okresie grzewczym (miesiąc lipiec), a więc nie mogło dojść do wycieku gorącej pary czy wody, co potwierdzili przesłuchani świadkowie. Ponadto strona w żaden sposób nie precyzuje, na czym miałaby polegać awaria i nie przedstawiła, pomimo pisemnego wezwania, żadnych dowodów na potwierdzenie swego stanowiska. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, by spółka zgłosiła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trakcie prowadzenia prac, zakończonych jak podaje w dniu 6.09.2006 r., pomimo, że zawiadamiana była od dnia 14.07.2006 r., że do czasu uzyskania takiego zezwolenia, bądź też zakończenia robót, są naliczane kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego za każdy kolejny dzień. W świetle powyższego, istnieją przesłanki do wymierzenia skarżącej kary 27 362,50 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w W. (ul. A.) o powierzchni: jezdnia - 25,0 m2, chodnik -22,5 m2, w dniach od 14 lipca do 6 września 2006 r. tj. przez 55 dni. Okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest bezsporna. Przyznaje ją spółka w trakcie całego postępowania wyjaśniającego. Natomiast ustalenia organu l instancji w zakresie zajęcia pozostałej powierzchni pasa drogowego, w ocenie Kolegium, są dowolne i nie mogą być podstawą na nałożenia kary w pozostałej wysokości. Brak jakichkolwiek ustaleń w dniu 14.07.2006 r. w tym przedmiocie, co zostało potwierdzone przez świadków, czyni niemożliwym po upływie prawie dwóch lat, odtworzenie wielkości zajęcia pasa drogowego i jest wadliwością postępowania wyjaśniającego, nie dającą się obecnie usunąć. Zatem, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do wymierzenia kary w pozostałej wysokości. Przeprowadzone w dniu 16.10.2007 r. pośrednie dowody przez organ l instancji, polegające na odzwierciedleniu (odwzorowaniu) w terenie stanu faktycznego uwidocznionego w materiale fotograficznym, są całkowicie niewiarygodne. Kolegium uchyliło decyzję organu l instancji i orzekło, co do istoty sprawy wymierzając karę, przy zastosowaniu stawek wynikających z uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 30.12.2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu, w sposób następujący: powierzchnia jezdni: 25, m2 x 1,45 zł/m2 x 55 dni x 10= 19937,50 zł + powierzchnia chodnika:22,5 m2 x 0,60zł/ m2 x 55 x 10, co łącznie stanowi kwotę 27362,50 zł. "A" Spółka z o.o. w W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że naruszającym przepisy prawa jest uznanie za dowód notatki z dnia 14.07.2006 r. i nałożenie na jej podstawie kary, w sytuacji uprzedniej dwukrotnej odmowy uznania jej za dowód. Skarżąca nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji twierdzeniem, że mając na uwadze, że zeznania świadków są spójne i logiczne oraz utrwalony na zdjęciach stan faktyczny pasa drogowego - należy uznać za wiarygodne ustalenia w zakresie wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego uwidocznione w notatce z dnia 14.07.2006 r., gdyż z zeznań tych świadków wynikała prawie dwukrotnie większa powierzchnia zajęcia pasa drogowego, a ustalenia organu I instancji poczynione w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie, Kolegium uznało jako całkowicie dowolne i nie mogące być podstawą nałożenia kary. W sprawie nigdy nie ustalono przebiegu pasa drogowego i jego granic, a co za tym idzie nie można mówić o jego zajęciu, a w szczególności o powierzchni tego zajęcia. Żaden dokument geodezyjny potwierdzający przebieg pasa drogowego i powierzchnię jego zajęcia w aktach sprawy nie figuruje. Wszelkie, zatem ustalenia dotyczące powierzchni zajętego pasa drogowego należy uznać za dowolne, co potwierdza zmienność tych ustaleń w trakcie jego trwania przez okres dwóch lat. Zdaniem skarżącej brak jest dowodów na potwierdzenie, że stan uwidoczniony na zdjęciach z dnia 14.07.2006 r. trwał przez 55 dni, a przyjęcie jako daty granicznej daty zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, na którą skarżąca otrzymała zgodę na zajęcie pasa drogowego, jest nieuprawnione. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o dwa "dowody", tj. zawiadomienie skarżącej o ukończeniu robót w pasie drogowym, na którego zajęcie miała zezwolenie oraz notatki służbowej z dnia 14.07.2006 r., w której stwierdzono wykonywanie robót ziemnych bez uzgodnienia i pod którą to notatką ktoś wpisał w nieokreślonym czasie, niczym nie uwiarygodnioną powierzchnię zajętego pasa drogowego. Te "dowody" stanowiły podstawę do przyjęcia przez Kolegium powierzchni i czasu zajęcia pasa drogowego oraz określenia wysokości kary w identyczny sposób jak w uchylonej uprzednio decyzji organu I instancji. Powyższe wskazuje, że zostały naruszone w sposób rażący przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że zajęcie drogi nastąpiło w celu usunięcia awarii. Potwierdza to fakt prowadzenia za zezwoleniem prac remontowych w bezpośrednim sąsiedztwie zajętej części drogi. Gdyby przedmiotowe zajęcie nie było zdarzeniem nagłym i nieprzewidzianym, to skarżąca uwzględniłaby ten teren we wniosku na zajęcie pasa drogowego, na który dostała zezwolenie. Nieuprawnionym jest zdaniem skarżącej, zawężanie pojęcia awarii do śladów wody w wykopie, zalania czy osuwiska, natomiast zdjęcia przedmiotowego terenu mogły zostać wykonane po usunięciu awarii, co nie zostało wyjaśnione w trakcie postępowania. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują formy dokonania zawiadomienia o awarii i skarżąca była w pełni uprawniona do uznania, że podpisanie notatki stwierdzającej wykonywanie robót ziemnych jest takim zawiadomieniem. Natomiast organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z art. 40 ust. 14 b ustawy o drogach publicznych postępowania dotyczącego ustalenia terminu i powierzchni zajęcia. Niedopuszczalnym jest zdaniem skarżącej, przerzucanie ciężaru dowodowego na stronę, tym bardziej, że przedmiotem postępowania jest nałożenie kary. Brak ustaleń i błędy w postępowaniu skutkujące brakiem jakichkolwiek dowodów, nie uprawniają organów do żądania dostarczenia przez stronę dowodów ją obciążających, a nie przedstawienie tych dowodów nie może być interpretowane na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium podniosło również, że z treści skargi wynika, że twierdzenia w niej zawarte są sprzeczne ze sobą i już chociażby z tego powodu, nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony skarżąca twierdzi, że w sprawie nie ustalono przebiegu pasa drogowego i jego granic, a co za tym idzie nie można mówić o jego zajęciu, z drugiej zaś strony twierdzi, że zajęcie drogi miało charakter awaryjny. Twierdzenia te nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. W sprawie nie był nigdy kwestionowany fakt, że skarżąca wykonywała roboty w pasie drogowym ul. A. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Przyznaje to spółka w trakcie całego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko takie wynika wprost nie tylko z pisma Spółki adresowanego do Zarządu Drogowego oraz SKO z dnia 20.09.2006 r., znak [...] (k. 8) wraz z załączoną mapą terenu (k. 10), ale także z treści odwołania, w którym kwestionowano dokonane pomiary zajęcia pasa drogowego, a więc powierzchnię zajętego pasa drogowego, okres oraz charakter zajęcia tego pasa (odwołanie z dnia 14.02.2008 r.), nie kwestionowano nigdy faktu zajęcia pasa drogowego ul. A. w W. W świetle zebranego materiału dowodowego tj. wykonanych zdjęć (k. 2), zeznań świadków, którym okazano materiał fotograficzny w trakcie rozpraw w dniu 24.09.2007 r. (k. 92 i dalsze) oraz w dniu 5.10.2007 r. (k. 96 i dalsze), wynika wprost, że roboty były wykonywane w pasie drogowym ulicy A. tj. na jezdni i na chodniku. Również z dołączonej przez skarżącą mapy terenu (k. 10), zaznaczono przebieg rurociągu w ciągu ulicy A. w W. oraz umiejscowienie zajęcia chodnika. W świetle powyższego twierdzenia spółki nie zasługują na uwzględnienie. Również z dołączonej przez skarżącą mapy terenu, zaznaczono przebieg rurociągu w ciągu ulicy A. w W. oraz umiejscowienie zajęcia chodnika. Ponadto, zdaniem Kolegium twierdzenia skargi dotyczące nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego są bezpodstawne i świadczą o nieznajomości akt sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi. W sprawie poddanej kontroli Sądu na wstępie należy zauważyć wewnętrzną sprzeczność stanowiska i argumentacji skarżącej, która przyznając w toku postępowania administracyjnego i w skardze fakt zajęcia pasa ruchu drogowego, zarzuca, że w sprawie nigdy nie ustalono przebiegu pasa drogowego i jego granic, a co za tym idzie nie można mówić o jego zajęciu, a w szczególności o powierzchni tego zajęcia, kwestionując ustalenia organu, co do powierzchni, okresu oraz charakteru zajęcia tego zajęcia Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Nie ulega, więc, wątpliwości, że organ odwoławczy ma prawo do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 19, poz.115 z późn. zm.) zawiera szereg definicji ustawowych. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy: użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; 2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; 3) ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe; 5) jezdnia - część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów; 6) chodnik - część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Zgodnie z treścią art. 40 ust.1 ustawy: Za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Powyższa regulacja wskazuje, więc, że zarządca drogi ma stwierdzić określony stan wynikający z ustawy o drogach publicznych w zakresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia kary według zasad określonych w ustawie, w decyzji administracyjnej. W sprawie poddanej kontroli Sądu wskazaną podstawą prawną wymierzenia kary pieniężnej skarżącej były art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art.40 ust.2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych Istotą zajęcia pasa drogowego jest wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku. Zgodnie z treścią art. 75 §1 kpa: jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowód na okoliczność zajęcia pasa nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - wyłączenia jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Zdaniem Sądu trafne jest w tej sytuacji stanowisko Kolegium, że: 1. w sprawie nie był nigdy kwestionowany fakt, że skarżąca wykonywała roboty w pasie drogowym ul. A. w W. bez zezwolenia zarządcy drogi, 2. stanowisko takie wynika wprost nie tylko z pisma Spółki adresowanego do Zarządu Drogowego oraz SKO z dnia 20.09.2006 r. , znak [...] wraz z załączoną mapą terenu, 3. ale także wynika z treści odwołania, w którym kwestionowano dokonane pomiary zajęcia pasa drogowego, a więc powierzchnie zajętego pasa drogowego, okres oraz charakter zajęcia tego pasa, nie kwestionowano nigdy faktu zajęcia pasa drogowego ul. A. w W., 4. w świetle zebranego materiału dowodowego tj. wykonanych zdjęć, zeznań świadków, którym okazano materiał fotograficzny w trakcie rozpraw w dniu 24.09.2007 r. oraz w dniu 5.10.2007 r., wynika wprost, że roboty były wykonywane w pasie drogowym ulicy A. tj. na jezdni i na chodniku, 5. z dołączonej przez skarżącą mapy terenu, zaznaczono przebieg rurociągu w ciągu ulicy A. w W. oraz umiejscowienie zajęcia chodnika. W konsekwencji nietrafny jest zarzut skargi, że w sprawie nigdy nie ustalono przebiegu pasa drogowego i jego granic, a co za tym idzie nie można mówić o jego zajęciu, a w szczególności o powierzchni tego zajęcia oraz, że żaden dokument geodezyjny potwierdzający przebieg pasa drogowego i powierzchnię jego zajęcia w aktach sprawy nie figuruje. Ustawa przewiduje sytuację, w której zarządca drogi nie określa w drodze decyzji podwyższonej kary pieniężnej albowiem zgodnie z art. 40 ust.14 ustawy o drogach publicznych: przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4 (art. 40 ust 14 a ustawy). Jednakże za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14, bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną zgodnie z ust. 12 (art. 40 ust. 14 b ustawy). Powyższa regulacja wskazuje jednoznacznie, że postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 14 ustawy. Nie mógł, więc przynieść zamierzonego skutku w odniesieniu do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarzut skarżącej, że z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują formy dokonania zawiadomienia o awarii, skarżąca była w pełni uprawniona do uznania, że podpisanie przez pracownika skarżącej notatki stwierdzającej wykonywanie robót ziemnych jest takim zawiadomieniem, natomiast organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z art. 40 ust. 14 b ustawy o drogach publicznych postępowania dotyczącego ustalenia terminu i powierzchni zajęcia. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania podwyższonej kary pieniężnej. Awaria, o jakiej mowa w przepisie art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych, to zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od zajmującego pas drogowy celem usunięcia skutków tego zdarzenia, zatem wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wymóg uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) jest art. 40 ust. 14 ustawy - konieczność prowadzenia robót w pasie drogowym w celu usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu. Zasadnie jednak Kolegium podobnie jak organ l instancji nie podzieliło stanowiska skarżącej, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło celem usunięcia skutków awarii. Stanowisko to należycie i racjonalnie uzasadniono tym, że zarówno ze zdjęć jak i zeznań świadków wynika jednoznacznie, że w miejscu zajęcia pasa drogowego nie występowały żadne oznaki awarii, nie są widoczne ani zalania, ani osuwiska. Ponadto roboty wykonywane były po okresie grzewczym (miesiąc lipiec), a więc nie mogło dojść do wycieku gorącej pary czy wody, co też potwierdzili przesłuchani świadkowie. Trafnie też Kolegium wskazało, że skarżąca w żaden sposób nie sprecyzowała, na czym miałaby polegać awaria i nie przedstawiła, pomimo pisemnego wezwania przez organ I instancji, żadnych dowodów na potwierdzenie swego stanowiska. Ponownie podkreślając, że w myśl art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych na usunięcie awarii ustawa zezwolenia nie wymaga, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 40 ust. 14 ustawy było to, że usunięcie awarii jest obowiązkiem operatora czy też wykonującego prace remontowe, do spełnienia którego jest on obowiązany jak najszybciej. Nie można, bowiem oczekiwać na zakończenie zwykłych procedur administracyjnych w sytuacji, kiedy na przykład na skutek braku energii cieplnej w skutek uszkodzenia rurociągu ciepłowniczego przerwana zostaje dostawa ciepła dla mieszkańców lub do obiektów użyteczności publicznej, jak szpitale czy urzędy. Wymaga to jednak niezwłocznego zawiadomienia z inicjatywy i z woli takiego podmiotu, zarządcy drogi o awarii. Nietrafne, więc było twierdzenie skarżącej, że zaistnienie awarii potwierdza fakt prowadzenia za zezwoleniem prac remontowych w bezpośrednim sąsiedztwie zajętej części drogi oraz, że gdyby przedmiotowe zajęcie nie było zdarzeniem nagłym i nieprzewidzianym, to skarżąca uwzględniłaby ten teren we wniosku na zajęcie pasa drogowego, na który dostała zezwolenie. Fakt prowadzenia prac remontowych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi zajętej za zezwoleniem zarządcy drogi, może zdaniem Sądu, wskazywać zarówno na to, że miała miejsce awaria w związku z wymianą rurociągu ciepłowniczego jak również na to, że skarżąca wykorzystując prowadzenie prac, wykonała prace remontowe rurociągu po stwierdzonym złym i grożącym awarią jego stanie, w pasie drogowym nie objętym zezwoleniem. Ponadto zasadnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, by skarżąca zgłosiła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trakcie prowadzenia prac, zakończonych jak podaje w dniu 6 września 2006 r., pomimo, że zawiadamiana była od dnia 14 lipca 2006 r., iż do czasu uzyskania takiego zezwolenia, bądź też zakończenia robót, są naliczane kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego za każdy kolejny dzień. Okoliczności te dodatkowo, zdaniem Sądu, wskazują, że zajęcie pasa drogowego nie było akceptowane przez zarządcę drogi. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w okresie, kiedy korzystano z niego bez zezwolenia zarządcy drogi, narusza przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 15.12.2006 r., sygn. OSK 164/06, LEX nr 298137). Ponadto należy zauważyć, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem gospodarczym, który jak wynika z odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzi działalność instalacyjno-remontową. Ta okoliczność w powiązaniu z tym, że skarżącą uprzednio występowała do organu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wskazuje, iż znane są skarżącej regulacje zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych. Notatka służbowa sporządzona w dniu 14.07.2006r. podpisana przez Starszego Majstra Obwodu Drogowo-Mostowego M. M., została podpisana również przez przedstawiciela firmy Głównego Specjalistę d/s Gospodarki Cieplnej L. R. Nie można, więc zdaniem Sądu utożsamiać podpisania tej notatki przez pracownika skarżącej z niezwłocznym zawiadomieniem zarządcy drogi przez prowadzącego roboty o konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym i w porozumieniu z nim określeniu terminu i powierzchni zajętego pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, nie przedstawienie przez skarżącą dowodów na zaistnienie awarii, którą to okoliczność skarżąca przywoływała w toku postępowania administracyjnego, nie można uznać za przerzucanie przez organy ciężaru dowodowego na stronę postępowania i żądanie dostarczenia przez stronę dowodów ją obciążających, a nie przedstawienie tych dowodów nie może być interpretowane na niekorzyść strony. Na marginesie należy zauważyć, że również w skardze wniesionej do Sądu skarżącą takich dowodów nie przedstawiła, co umożliwiłoby ewentualne przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązkiem organów było wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W tej sytuacji w pełni uprawnionym było oczekiwanie przez organy przedstawienia przez skarżącą dowodów na okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanek określonych w art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych skoro skarżąca na takie okoliczności się powoływała. Obowiązku organu administracji publicznej gromadzenia materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwości lub fałszywości twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ponadto, twierdzenia skargi dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego są nietrafne. Zasadnie Kolegium podniosło, że organ l instancji ponownie przeprowadził postępowania w sprawie, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] poprzedniej decyzji organu l instancji z dnia [...] 2007 r., nr [...]. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, na czym polegały uchybienia organu l instancji, zaleciło uzupełnienie materiału dowodowego, wskazało, że notatka służbowa z dnia 14.07.2006r. nie może samoistnie stanowić dowodu w sprawie i dlatego zaleciło przeprowadzenie dodatkowych uzupełniających dowodów, co też, jak wynika z akt, organ l instancji uczynił. Przesłuchano na rozprawie z udziałem strony świadków, a to: osobę sporządzającą notatkę służbową z dnia 14.07.2006 r., pracownika wykonującego w dniu 14.07.2006 r. zdjęcia zajętego pasa drogowego, przedstawiciela spółki, osoby wykonujące pomiary zajętego pasa. Zeznania powyższe nie były kwestionowane przez obecnego na rozprawie przedstawiciela skarżącej. Nie, zostały również przez spółkę przedstawione inne dowody przeczące zeznaniom świadków. Dlatego też prawidłowa była ocena Kolegium, że mając na uwadze spójne i logiczne zeznania świadków oraz utrwalony w dniu 14.07.2006 r. na zdjęciach stan faktyczny pasa drogowego ul. A. należało uznać, iż ustalenia dokonane przez organ l instancji w zakresie wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego, uwidocznionej w notatce służbowej z dnia 14.07.2006 r., są prawidłowe. Trafnie też Kolegium uznało, że prawidłowe są również ustalenia organu l instancji, iż zajęcie trwało przez 55 dni. Początkowym dniem tego terminu jest dzień 14.07.2006 r., kiedy to kontrola wykazała zajęty pas drogowy pod wykopy, a końcowym dzień dokonania przez skarżącą pisemnego zgłoszenia o zakończeniu robót w pasie drogowym. W pełni zasadne też było stanowisko Kolegium, że podobnie jak organ l instancji nie podziela stanowiska skarżącej, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło celem usunięcia skutków awarii. W świetle powyższego, trafnie Kolegium uznało, że istnieją przesłanki do wymierzenia skarżącej kary 27 362,50 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w W. (ul. A.) o powierzchni: jezdnia - 25,0 m2, chodnik -22,5 m2, w dniach od 14 lipca do 6 września 2006 r. tj. przez 55 dni. Zasadnie również Kolegium uznało, że ustalenia organu l instancji w zakresie zajęcia pozostałej powierzchni pasa drogowego, są dowolne i nie mogą być podstawą na nałożenia kary w pozostałej wysokości. Brak jakichkolwiek ustaleń w dniu 14.07.2006 r. w tym przedmiocie, co zostało potwierdzone jednoznacznie przez świadków, czyni niemożliwym po upływie prawie dwóch lat odtworzenie wielkości zajęcia pasa drogowego i jest wadliwością postępowania wyjaśniającego, nie dającą się obecnie usunąć. Zatem, trafnie Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do wymierzenia kary w pozostałej wysokości. Przeprowadzone w dniu 16.10.2007 r. pośrednie dowody przez organ l instancji, polegające na odzwierciedleniu (odwzorowaniu) w terenie stanu faktycznego uwidocznionego w materiale fotograficznym są całkowicie niewiarygodne. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, jeżeli przeprowadzenie pewnych dowodów nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu i zmianę stanu faktycznego, to brak jest podstaw do uznania, że okoliczności, na ustalenie, których przeprowadzano dowód, zostały udowodnione. W tym stanie sprawy, Kolegium korzystając ze swych uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, prawidłowo uchyliło decyzję organu l instancji i orzekło, co do istoty sprawy wymierzając karę, przy zastosowaniu stawek wynikających z uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu, przedstawiając sposób matematycznych wyliczeń. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.