III SA/Kr 930/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2006r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...].2004r., nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2004 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] znak : [...] z dnia [...] 2004 r. odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jedn. ewid. [...] zmiany konfiguracji pomiędzy działkami Nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha . W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano art. ,, 138 § 1 " kpa oraz art. 7 " b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U.z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J. G. jako właściciel działki ewid. Nr [...] wystąpił o zmianę w operacie ewidencji gruntów konfiguracji tej działki względem działki [...] o pow. [...] ha będącej przedmiotem własności innej osoby. Wnioskodawca powoływał się na operat podziałowy Nr ewid. [...] z dnia [...].1961 r. , zgodnie z którym południowa granica nabytej przez niego działki katastralnej [...], której odpowiednikiem ma być dz.ewid. [...] nie stanowiła przedłużenia w linii prostej granicy między parcelami [...] i [...], lecz miała przebieg ukośny do tej linii granicznej stykając się ze wschodnią granicą działki nr [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. orzekł o odmowie wprowadzenia żądanej zmiany , stojąc na stanowisku , że nie przedłożył wnioskodawca w trybie art. 22 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokumentów geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do , wprowadzenia zmian w obowiązującej ewidencji gruntów , mimo dwukrotnego wyznaczenia terminu. Zdaniem organu l instancji konfiguracja działki ewid. [...] co do przebiegu jej granic jest zgodna z ewidencją od początku jej założenia , -naprzód z operatem ewidencji gruntów na tzw. małym obrębie [...], oraz z operatem po jego modernizacji polegającej na założeniu dużego obrębu Nr [...] oraz z mapą numeryczną. Ustalił organ l instancji , że działka ewid. [...] o pow. [...] ha obr. [...] jedn.ewid. [...] jest ujawniona w księdze wieczystej Nr [...] w miejsce parceli l.kat [...] o pow. [...] ha od 1977 r. na podstawie wykazu zmian gruntowych ks.rob. [...].Zdaniem organu l instancji spór o zasięg prawa własności związanej z przebiegiem granic winien być rozstrzygany w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odwołaniu od tej decyzji J. G. podnosił , że przepis art.22 ust.3 prawo geodezyjne i kartograficzne nie znajduje zastosowania , gdyż nie było podstaw do żądania przedłożenia operatu pomiarowego uzasadniającego wprowadzenie wnioskowanych zmian na podstawie operatu podziałowego [...] z [...] 1961 r. Zdaniem odwołującego się należało sprostować operat ewidencji gruntów wobec oczywistego błędu we wskazaniu granicy , którego dopuszczono się przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów Podnosił , że parcela l.kat. [...] pozostaje we własności J. G. od 1961 r. w tym samym zasięgu przestrzennym. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu w zebrany materiał dokonał dalszych ustaleń uzupełniających , przyjmując za własne ustalenia organu l instancji. Decyzją z dnia [...]1961 r. [...] został zatwierdzony i przejęty do zasobu geodezyjnego za Nr klauzuli [...] projekt podziału Lkat. [...] na parcele L.kat. [...],[...],[...],[...],[...]i [...] W dokumentacji referatu ewidencji dla jedn. ewid. [...] w chwili obecnej zachowała się tylko mapa podziału parceli Lkat. [...] , brak natomiast operatu podziału parceli w tym szkicu podziału i obliczeń. Według mapy podziału parcela L.kat. [...] miała powierzchnię [...] arów. Parcela [...] o pow. [...] ha była przedmiotem umowy sprzedaży aktem not. Rep.A [...] z [...]1962 na podstawie , której J. G. nabył jej własność . W roku 1966 dla byłej gminy kat. [...] założono nową ewidencję gruntów która zastąpiła operat ewidencyjny oparty o podkłady katastralne w skali 1 : 2880.Operat ewidencyjny zarejestrowano za Nr [...], a granice działek w operacie przyjęto według faktycznego stanu władania ustalonego na gruncie. Według tego operatu działce kat. [...] o pow. [...] arów , odpowiadały działki ewid. [...] i [...], obrąb [...] o łącznej pow. [...] m2. W latach 1972-1973 wykonano dla byłej gminy kat. [...] w tym obrębu [...] rewizję stanu władania i założono tzw. duży obręb ewidencyjny Nr [...] jedn. ewid. [...]. Podstawą założenia tych ewidencji były przepisy dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 6 , poz. 32 ). Następstwem założenia tzw. dużego obrębu działki ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zmieniły oznaczenie na działkę ewid. [...] w obrębie [...]o tej samej powierzchni .Właściciel działki [...] zapoznany został z czynnościami rewizji stanu władania i w dniu [...] 1972 r. podpisał protokół stanu władania gruntami na obszarze obrębu [...] , który stanowił część nowego obrębu Nr [...] .Operat pomiarowy z rewizji stanu władania został przyjęty do zasobu w dniu [...] 1973 r. za Nr [...], a obecnie znajduje się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] , przy ul. [...] Dla nieruchomości stanowiącej działkę L .kat. [...] o pow. [...] ha stanowiącą własność J. G. założono w 1963 r. księgę wieczystą Nr Kw [...] .Na podstawie wykazu zmian gruntowych ks. Rób. [...] w dniu [...]. 1977 wpisano w miejsce L. kat. [...] działkę ewid.. [...] o pow. [...] obr. [...]. Przebieg granic działki [...] z działką sąsiednią [...] przedstawiony na obowiązującej mapie numerycznej ewidencji , jest zgodny z przebiegiem granic ustalonym przy zakładaniu ewidencji w 1966 r. i potwierdzonym przy rewizji stanu władania w roku 1972 i 1973 r. Wskazano , że w oparciu o takie dane z ewidencji dokonano obrotu sąsiednią działką [...] obj. Kw [...] Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji mapa z planem podziału parceli katastralnej L.kat. [...] z 1961 r. oraz miary zawarte na tej mapie nie stanowią materiału dającego podstawę do zmiany przebiegu granic działki ewid. [...] na mapie ewidencji gruntów. Zmiana przebiegu granic między działkami [...] i [...] nie podlega sprostowaniu " w postępowaniu ewidencyjnym, a żądanie w istocie dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności, co nie może być przedmiotem postępowania ewidencyjnego lecz ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie złożył J. G. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art.7 , 9, 11 , 75 , 77 , 80 i 104 § 2 kpa , oraz przepisów art. 20 ust.1 pkt 1 w zw. z art.22 ust.1 i art. 24 ustawy z 17 maja 1985 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne .Naruszenia prawa materialnego upatruje skarga w nieuwzględnieniu wniosku o dokonanie zmiany ewidencji gruntów pomimo wykazania przez wnioskodawcę ewidentnego błędu popełnionego przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów .Skutkiem uchybienia wskazanym przepisom postępowania zdaniem skarżącego jest nierozpoznanie sprawy co do istoty . Uzasadniając skargę wskazał skarżący , że stan prawny co do wspólnej granicy działki [...] z działką [...] potwierdzony został ostateczną decyzją administracyjną wydaną [...].1961 r. zatwierdzającą podział parceli L.kat. [...] .Decyzja zatwierdzająca podział oparta była na stanie katastralnym odpowiadającym stanowi prawnemu granic L.kat. [...] z parcelą L.kat. [...] , z której północnej części utworzona została działka [...] W chwili nabycia parcela była ogrodzona , a ogrodzenie było cofnięte o ok. [...] cm w celu konserwacji. Istnienie tego ogrodzenia potwierdza protokół graniczny z [...].1971 r., w którym odnotowano , że w granicy między wskazanymi punktami znajduje się siatka na podmurówce , oraz , że ,, protokół co do granic m.in. działkami [...] z działką [...] odwołuje się do planu podziału z [...] 1961 r." Skarżący zarzuca , iż organy nie uwzględniły oczywistej treści tego dokumentu potwierdzającej stan katastralny granicy parceli [...] z parcelą L.kat. [...] , ani nie zweryfikowały poprawności szkicu granicznego , błędnie sytuującego parcelę [...] na części wschodniej L.kat [...] Skarżący powoływał się też na wyrok Sądu Powiatowego m. Krakowa w Krakowie z 3.04. 1963 r ( sygn.l C 2230/62 ) o ochronę posiadania , który miał wskazywać prawny przebieg granicy między obecną działki [...][...] Zdaniem skarżącego stan władania nie uległ zmianie od podziału w 1961 r., a tylko na skutek oczywistej pomyłki wynikłej przy wprowadzeniu nowej ewidencji na mapie ewidencyjnej błędnie przesunięto granice działki [...] ze szkodą dla skarżącego w kierunku północnym , w następstwie czego bez podstawy prawnej pozbawiona została wspólnej granicy z obecną działką [...] utworzoną ze wschodniej części pgr. L.kat. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargo , podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) - dalej ustawy p.p.s.a. Stosownie do przepisu art.3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola Sądu jak to wynika z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej .Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i .wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana w następstwie skargi J. G. kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , że odmowa wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany jest zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Żądanie wprowadzenia do obecnie obowiązującej ewidencji gruntów zmiany , polegającej , na odzwierciedleniu konfiguracji działki ewid. [...] w sposób odpowiadający działce katastralnej [...], oznaczonej na operacie podziałowym z [...]. 1961 r., zgłoszono w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie t.j. Dz.U. z 2005 r Nr 240 , poz. 2027 ) oraz wydanego na jej podstawie , obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( DZ.U> Nr 38 , poz. 454 ) - zwanego dalej rozporządzeniem . Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , odniesiona być może do przepisów obowiązujących w czasie jej wydania. Zaskarżona decyzja zapadła przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej , w tzw. postępowaniu ewidencyjnym .Podniesione w skardze zarzuty wymagają przybliżenia istoty pojęcia ewidencji gruntów i budynków oraz istoty postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów budynków. Na wstępie zaznaczyć trzeba , że dokument geodezyjny w postaci operatu podziałowego Nr [...] z dnia [...]. 1961 r. , którym działką kat. [...] podzielono m.in. na działkę [...] a który ma w obecnej ewidencji odzwierciedlać konfigurację obecnej działki ewidencyjnej [...] powstał w czasie obowiązywania przepisów dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 6 , poz. 32 ze zm. ) uchylonego wspomnianą ustawą z 17maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dekret ten uchylał z kolei przepisy dekretu z 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynków (Dz.U. Nr 61 , poz. 344 ), a jego celem , zgodnie z art. 14 ust.2 było założenie nowej ewidencji lub zastąpienia dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego , operatem ewidencyjnym jako dokumentem publicznym ( art. 8ust.1 ) . Założenie w miejsce katastru gruntowego , według ustaleń organów w1966 tzw. małego obrębu Nr [...], w którym działce kat. [...] odpowiadały działki ewid. [...] i [...] , a w latach 1972-1973 tzw. dużego obrębu Nr [...] , w którym w miejsce działek [...] i [...] powstała działka ewidencyjna Nr [...] , nastąpiło na podstawie przepisów wspomnianego dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków i wydanych w jego wykonaniu aktów , w tym na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Mon. Pol. Nr 11 , poz.98 z późn.zm. ). Zarządzenie to uchylone zostało dopiero § 65 ust.1 okt 5 ( z zastrzeżeniem regulacji zawartej w § 65 ust.2 ). Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 158 , poz. 813 z późn.zm.). Ustalenie przez organy ewidencji , że w założonej od 1963 r. księdze wieczystej [...] działka [...] zmieniła na podstawie wykazu zmian gruntowych ks.rob. [...] z dnia [...].1977 oznaczenie na działkę ewid. [...] o pow. 0. [...] ha w obrębie [...], oznacza , że od tego czasu opis nieruchomości skarżącego w księdze wieczystej odpowiada ewidencji gruntów założonej w 1966 r na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r., a następnie modernizowanej w latach 1972-1973.W świetle przepisów powołanego dekretu , oraz § 6 ust.1 załącznika , regulującego zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzenia wykazów gruntowych , do wspomnianego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów , założenie ( względnie modernizacja ) operatu ewidencji gruntów jako dokumentu publicznego miało charakter sformalizowany - podlegało obwieszczeniu w dziennikach urzędowych właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z przepisem art.2 pkt 8 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( obecnie Dz.U z 2005 r. Nr 240 , poz. 2077 )-dalej ustawa - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami .Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta ( art. 22 ust.1 ) Przepis art.20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach ( ust.1 pkt 1 ) oraz ich właścicielach ( ust.2 ) , które obejmuje ewidencja gruntów .Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały założone dla nieruchomości ,w skład której wchodzą grunty ( art.20 ust.1 pkt 1 ) .Informacje podmiotowe ( art.20 ust.2 pkt 1 ) dotyczą wykazania właściciela , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty , budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach , budynkach i lokalach ( zarówno podmiotowe Jak i przedmiotowe ) zawiera tzw. operat ewidencyjny . który składa się z map , rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 § 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 434). Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in. ) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika , że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności , tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2 ). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust.1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji , a nie jej prostowania .Usuwanie zatem błędów i omyłek ewidencji w ramach jej ,, aktualizacji " nie jest wyłączone , jednakże pod warunkiem , ze uzasadnia to aktualny stan prawny , który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać , a nie tworzyć. Nie jest więc " aktualizowaniem " ewidencji wprowadzanie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy , niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Bezsporna okoliczność , że konfiguracja działki [...] na planie podziału działki [...] zatwierdzonym decyzją administracyjną z [...] 1961r., odbiega od odpowiadającej jej działki ewidencyjnej Nr [...] figurującej w ewidencji gruntów pod tym oznaczeniem od 1975 r. i opisanej w księdze wieczystej od 1977 r., nie świadczy o tym , że żądanie zmiany spełnia przesłanki " aktualizacji " obowiązującego operatu ewidencji gruntów. Wbrew stanowisku skargi , zaskarżona decyzja w świetle powyższych uwag nie narusza przepisów art. 20 ust.1 pkt 1 wzw. z art. 22 ust.1 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne .Przepis art.22 ust.3 stanowi , że na żądanie starosty osoby o których mowa w art. 20 ust.2 pkt. 1 i art.51 (a więc właściciele lub władający) zgłaszając zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne , kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów .Poza sporem jest , że skarżący był wzywany o takie dokumenty , lecz uznał, iż wystarczający jest plan podziału z [...]. 1961 r. W świetle natomiast przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 i ust.3 Rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji ( z urzędu lub na wniosek ) stanowić może opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Takiego dokumentu skarżący nie przedłożył. Plan Podziału działki [...] zatwierdzony decyzją z dnia [...]1961 r. naniesioną na mapę nie przesądzał o bezsporności zewnętrznych granic dzielonej działki , ani sam przez się nie przesądzał o stanie prawnym granic. Wiadomo , że przed podziałem nieruchomości , ustala się charakter zewnętrznych granic dzielonej działki , lecz istnienie sporu granicznego , samo przez się nie przesądza o niedopuszczalności podziału przez właściciela swojej działki. Żądanie skarżącego nie sprowadza się do prostego zastąpienia konfiguracji działki ewid. [...] , konfiguracją działki [...], lecz mieści się w granicach sporu o zasięg prawa własności z właścicielem działki sąsiedniej [...], co wynika wprost z wniosku skarżącego niniejszego postępowania. Trzeba też wskazać , że i sam skarżący nie jest konsekwentny w opisie , co do granicy wyznaczającej zasięg prawa własności b. działki [...]. Z jednej strony twierdzi , że wyznacza go trwałe ogrodzenie wybudowane jeszcze przed kupnem działki , z drugiej zaś , że linię , ogrodzenia przesunięto ok. [...] cm w głąb działki , by mieć dostęp w celu konserwacji. Nie dopatrzył się Sąd popełnienia przez organy uchybień przepisom postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a tylko takie uchybienia dają w świetle art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do uchylenia decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy.