III SA/Kr 932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówiono skarżącemu S. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego. U uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2011 r. pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej udali się do miejsca zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, jednak nie zastano go w domu. Następny termin wizyty ustalono na dzień 19 kwietnia 2011 r., jednak również w tym dniu pracownik MOPS-u nie został wpuszczony do mieszkania, gdyż przed brama wejściową do klatki skarżący oświadczył, że nie posiada kluczy do mieszkania. Wówczas zobowiązano skarżącego do przebywania w mieszkaniu w dniu 26 kwietnia między godzinami 11 a 14.30, jednak we wskazanym dniu skarżący w mieszkaniu nie przebywał. Ponieważ do dnia wydania niniejszej decyzji skarżący nie nawiązał kontaktu z pracownikiem socjalnym, organ uznał, że uniemożliwione zostało zebranie danych osobowych i ustalenie sytuacji finansowej i zdrowotnej, mieszkaniowe i rodzinnej skarżącego, zatem niemożliwym było także objęcie skarżącego pomocą adekwatną do sytuacji. Nadto skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień stanowiących usprawiedliwienie braku współpracy z pracownikiem socjalnym. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ nie jest zainteresowany jego sytuacją finansową, zdrowotną oraz rodzinną, a jedynym źródłem zainteresowań jest dochód J. K. Podniósł, że o wizytach pracowników socjalnych nie był poinformowany, za wyjątkiem wizyty z 18 kwietnia 2011 r. Nadto w kwietniu i maju odbywał badania i zabiegi w celu udokumentowania stanu zdrowia na Komisję przed Urzędem Wojewódzkim (Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. znak [...], działając na podstawie art. 11 ust. 2, art. 38, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja została wydana przez organ l instancji przedwcześnie, gdyż organ powinien był odczekać, aż wróci zwrotne poświadczenie odbioru pisma informującego o wywiadzie środowiskowym, aby ponad wszelką wątpliwość ustalić czy skarżący wiedział, kiedy ma się odbyć przedmiotowy wywiad. Z tych powodów organ prowadząc ponownie postępowanie powinien wyznaczyć nowy termin wywiadu z dużym wyprzedzeniem. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że skarżący musi mieć świadomość, że jeśli oczekuje pomocy od organów państwa, to musi umożliwić pracownikom należyte udokumentowanie swojej sytuacji osobistej i materialnej, gdyż bez tego rodzaju działań przyrzynanie jakiejkolwiek pomocy nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się zamiany zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku okresowego. Podkreślił, że jego sytuacja jest znana pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdyż zwracał się tam o pomoc finansową i wówczas przeprowadzono liczne wywiady środowiskowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 K.p.a., który zezwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną, tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tej regulacji. Oznacza to, że dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wskazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone poprzez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przekroczenie granic wynikających z art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Jak wynika z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższego wynika więc obowiązek organu administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego podyktowany treścią art. 77 § 1 K.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przede wszystkim zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że decyzja została wydana przez organ l instancji przedwcześnie, gdyż organ powinien był odczekać, aż wróci zwrotne poświadczenie odbioru pisma informującego o wywiadzie środowiskowym, aby ponad wszelką wątpliwość ustalić czy skarżący wiedział, kiedy ma się odbyć przedmiotowy wywiad. W zaistniałym stanie rzeczy decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez wyczerpania wszelkich środków zmierzających do kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych powodów słusznie zalecono aby organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie wyznaczył nowy termin wywiadu z dużym wyprzedzeniem. Postępowanie w sprawie dotyczyło zasiłku okresowego. Zgodnie z treścią art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 09 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarująca i rodzina (nie osoba w rodzinie, jak przy zasiłku stałym). Jak wynika z nazwy omawianego zasiłku, jest on przyznawany na czas określony. Ustawodawca nie wprowadza w tej kwestii ograniczeń, pozostawiając to ustaleniom organu przyznającego świadczenie. Zgodnie z art. 38 ust. 5 okres, na jaki jest przyznawany zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej, a raczej organ prowadzący postępowanie, na podstawie okoliczności sprawy. Nie powinien być on krótki, aby ta dość skromna pomoc finansowa miała jakikolwiek sens i powinien obejmować co najmniej kilka miesięcy. Jeżeli powodem przyznania zasiłku jest oczekiwanie na nabycie uprawnień do innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego, to dobrze byłoby przyznać zasiłek okresowy do tego czasu. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 38 ust. 4 i art. 106 ust. 3 konieczne jest ustalenie miesięcznej wysokości świadczenia, taka też musi być częstotliwość jego wypłaty. Określenie w art. 38 ust. 2 i 3 maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ ustalając kwotę zasiłku, działa w granicach uznania administracyjnego, określanego w orzecznictwie sądowym mianem "względnej uznaniowości", w przeciwnym wypadku przepis określiłby sztywno wysokość tego świadczenia (Komentarz Ustawa o pomocy społecznej, Iwona Sieprowska, ABC 2009 r.). Mając zatem na uwadze charakter wnioskowanego zasiłku, stan faktyczny sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, skoro ma stanowić dla organu I instancji podstawę oceny przesłanek do przyznania pomocy w tej formie. Jednocześnie podstawowym środkiem dowodowym w tego typu sprawach jest wywiad środowiskowy, który zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym osób, o których mowa w art. 103, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W niniejszej sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub ustalenie ponad wszelką wątpliwość, braku możliwości jego przeprowadzenia z przyczyn leżących o stronie skarżącego ma kluczowe znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia można w ocenie Sądu naprawić tylko poprzez przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Jednocześnie zakres materiału dowodowego jaki należy przeprowadzić i ocenić (wyznaczenie nowego terminu wywiadu środowiskowego oraz jego ewentualne przeprowadzenie) jest w niniejszej sprawie na tyle szeroki, że w przypadku próby jego uzupełnienia doszłoby do sytuacji, w której kompletny stan faktyczny sprawy zostałby zbadany wyłącznie przez organ II instancji. To zaś narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którą należy rozumieć jako dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Przy tym zasadę tę rozumie się również jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. Dlatego też, korzystne dla skarżącego będzie uzupełnienie materiału dowodowego i usunięcie wątpliwości w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.