III SA/Kr 934/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 27 września 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy p o s t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g ę. Pismem z dnia 17.06.2010r. znak [...] Prezydent Miasta na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.U.W.[...] Nr 850, poz. 5589) odmówił A. S. zaliczenia do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy ze względu na to, że skarżący ma w ocenie organu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w 1/6 części w miejscowości G. gm. W. o łącznej powierzchni 1,51 ha, nabytego w drodze dziedziczenia po ojcu. W piśmie zawarta była informacja o możliwości złożenia na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały skargi do sądu administracyjnego oraz konieczności poprzedzenia jej czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270). Pismo zostało odebrane przez siostrę skarżącego J. S. w dniu 25.06.2010r. Pismem z dnia 20.07.2010r., nadanym w dniu 29.07.2010r. pełnomocnik skarżącego wystosował do Prezydenta Miasta wezwanie o usunięcie naruszenia prawa (poprzez zmianę treści w/w czynności Prezydenta) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego wezwania. Zaznaczył, że organ dokonał niewystarczających ustaleń faktycznych ponieważ odziedziczony przez skarżącego udział w spadku nie przedstawia żadnej wartości, a na pewno nie jest to lokal nadający się do zamieszkania. Wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania wyjaśnił, że skarżący faktycznie dowiedział się o treści pisma Prezydenta w dniu 19.07.2010r. Pismo zostało odebrane przez siostrę skarżącego, bez jego wiedzy i woli, wobec czego nie można upatrywać winy skarżącego w niedochowaniu terminu do wniesienia wezwania. Kolejnym pismem z daty 20.07.2010r. skarżący wniósł do organu o prawidłowe doręczenia pisma z 17.06.2010r. Dodał, że odbierająca przesyłkę siostra nie jest jego "dorosłą domowniczką", gdyż podany adres ul. A stanowi jedynie adres do korespondencji a nie adres zamieszkania. Pismem datowanym również na dzień 20.07.2010r. A. S. złożył za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wymienioną na wstępie czynność Prezydenta wyrażoną w piśmie z dnia 17.06.2010r., wnosząc o jej uchylenie. Ponownie zarzucił organowi brak wystarczających ustaleń faktycznych i uznanie, że gospodarstwo, które odziedziczył może stanowić podstawę do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. W skład spadku wchodzi co prawda budynek mieszkalny, ale nie nadaje się do zamieszkania. Ponadto dział spadku nie został jeszcze dokonany. Może okazać się, że nie otrzyma nieruchomości ale co najwyżej spłatę. W konsekwencji podkreślił, że brak nie było podstaw do uznania, że dysponuje tytułem do nieruchomości zaspokajającej jego potrzeby mieszkaniowe. Prezydent Miasta odpowiedział skarżącemu na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa i wniosek o przywrócenie terminu pismem z dnia 17.08.2010r., podtrzymując stanowisko w sprawie przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego a co do wniosku o przywrócenie terminu wypowiadając się w ten sposób, że korespondencja była kierowana do skarżącego prawidłowo na adres podany w aktach administracyjnych tj. na ul. A w K., stąd skarżący nie można czynić zarzutu wobec organu dotyczącego sposobu doręczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na to, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie organu wszelkie stosunki najmu lokali stanowiących własność gminy mają charakter cywilnoprawny. W sytuacji nieuwzględnienia tego argumentu organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w sprawie zachodzi sytuacja z § 49 ust. 1 powołanej na wstępie uchwały tj. niemożliwość weryfikacji wniosków osób posiadających jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie z uwagi na to, że skarżący nabył na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I cywilny sygn. akt [...] z dnia 29.09.2006r. spadek po ojcu w 1/6 w postaci gospodarstwa rolnego. Ten tytuł w ocenie organu do części działki nr [...] umożliwia samodzielne zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej skarżącego np. poprzez zbycie i przeznaczenie uzyskanych w ten sposób środków na potrzeby mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się również do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do usunięcia naruszenia prawa w ten sposób, że brak było podstaw do przywrócenia ponieważ doręczenie pisma z 17.06.2010r. nastąpiło zgodnie z prawem. Pismo odebrała w imieniu skarżącego jego siostra (k. 106). Niedochowanie natomiast należytej staranności przez osobę uprawnioną przez ustawodawcę do odbioru korespondencji i zobowiązującej się do przekazania adresatowi przesyłki nie stanowi okoliczności mającej wpływ na bieg terminów w postępowaniu. W ocenie organu skarżący uchybił w sposób zawiniony terminowi do złożenia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, w ten sposób w rozumieniu przepisów p.p.s.a nie poprzedził skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97) w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) " OSNP 1998/7/200 Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. art. 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa ) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w K. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie skarżącego, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 17.06.2010r. podpisane z up. Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Stan tego rodzaju zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący A. S. pouczony został prawidłowo przez organ o toku zaskarżenia czynności z 17.06.2010r. Wezwanie o usunięcie naruszenia prawa złożył po upływie 14 dni od daty doręczenia przedmiotowej czynności. Skoro doręczono ją 25.06.2010r. – termin 14 dniowy na wystosowanie wezwania upływał w dniu 09.07.2010r. Wezwanie zostało wniesione dopiero w dniu 29.07.2010r. – z czego wynika, że z uchybieniem terminu. Skarżący co prawda jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego wezwania, niemniej jednak również w dniu 29.07.2010r. złożył poprzez organ skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta z 17.06.2010r., z pominięciem wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a wymogu, by skargę wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie jest datowana na dzień 17.08.2010r. a skarga z dnia 29.07.2010r. Nie ma w tym stanie rzeczy znaczenia fakt starania się przez skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, gdyż przyjąwszy, że organ wydałby postanowienie o przywróceniu tego terminu skarga musiałaby być wniesiona ponownie, z zachowaniem terminów ustawowych. Wobec powyższego skarga A. S. podlega na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzuceniu, przy przyjęciu, że nie została wniesiona w trybie określonym tą ustawą.