III SA/Kr 935/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.07.2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 16, art. 30, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006, Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Organ I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] odmówił L. S. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...], za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2009 r. w łącznej wysokości wraz z odsetkami 9309,42 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca L. S. w dniu 4 maja 2009 r. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MGOPS) z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją z [...] 2009 r. nr [...]. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych dający organowi właściwemu, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, swobodę uznania, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" i w związku z tym umorzenia wraz z odsetkami ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności czy też rozłożenia na raty. Organ I instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia stwierdził, że nie przychylił się do prośby skarżącej. Odwołanie od tej decyzji złożyła L. S. wnosząc o uchylenie decyzji odmawiającej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jak i decyzji uchylającej decyzję przyznającą w/w świadczenia. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" z ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., zwanej dalej Kodeksem cywilnym), które należy rozumieć jako przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zamiarem stałego pobytu. Skarżąca wskazała, że w Irlandii przebywała tylko okresowo w celu odwiedzin swojego męża przebywającego tam i znajdującego się bez pracy od listopada 2008 r. Podkreśliła, że jest zameldowana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tu przebywa z zamiarem stałego pobytu. Działające jako organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji na wstępie wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] skarżącej przyznano zasiłek pielęgnacyjny. W dniu 20 lutego 2009 r. organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na skarżącą i w jego efekcie w dniu [...] 2009 r. została wydana decyzja nr [...], którą uchylono w całości decyzję z dnia [...] 2005 r., nr [...] wraz z decyzjami ją zmieniającymi. Decyzja ta została skarżącej skutecznie doręczona w dniu 25 marca 2009 r. W dniu [...] 2009 r. organ I instancji wydał kolejną decyzję nr [...], którą nakazał L. S. zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta została skutecznie odebrana przez skarżącą w dniu 28 kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego stwierdził, że skarżąca w przewidzianym 14 dniowym terminie nie złożyła odwołania ani od decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] uchylającej decyzję przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych ani od decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] ustalającej kwotę i sposób spłaty nienależnie pobranych świadczeń. W związku z powyższym obie te decyzje stały się decyzjami ostatecznymi, którymi organ I instancji, jak i organ odwoławczy, są związane. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca w treści obu tych decyzji była pouczona o możliwości złożenia od nich odwołania, czego jednak nie zrobiła. Niniejsze postępowanie odwoławcze, jak wskazało Kolegium, wszczęte zostało natomiast na skutek odwołania jakie skarżąca złożyła od decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu tym skarżąca odniosła się jednak nie tylko do treści zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia spłaty, ale postawiła także zarzuty względem wcześniej podjętych przez organ I instancji decyzji administracyjnych, a mianowicie uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne i ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń. Wobec tego, że wyżej wskazane decyzje stały się decyzjami ostatecznymi i podlegającymi wykonaniu ich wzruszenie w drodze zwyczajnych środków odwoławczych nie jest możliwe. Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez skarżącą decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...] Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może, ale nie musi umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, czy też spłatę odroczyć lub rozłożyć na raty. Z uwagi na fakt, że organ I instancji na podstawie znajomości akt sprawy nie uznał sytuacji rodziny za szczególnie uzasadniony przypadek, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej decyzji. Tym samym skoro ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom właściwym swobodę, nie jest możliwe uznanie odmowy umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia w niniejszym przypadku za działanie naruszające przepisy prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła L. S. Wniosła o zmianę tej decyzji zarzucając organom błędną interpretację art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezgodną z interpretacją art. 25 Kodeksu cywilnego oraz aktualnym orzecznictwem sądów. Skarżąca powołała w skardze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których to orzeczeniach sąd odnosi się do pojęcia "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Skarżąca podniosła także, że poinformowała MGOPS o swoim wyjeździe za granicę w celu odwiedzin męża, podkreśliła, że był to wyjazd rekreacyjny, a sama jest zameldowana w Polsce i tu ma zamiar stale przebywać. Dodała, że sprawuje opiekę nad nieletnią, ucząca się córką. Sama jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z przyznaną I grupą inwalidzką. Wskazała, że mąż od listopada 2008 r. jest bezrobotny. Skarżąca zaznaczyła, że jej sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna nie pozwala na spłatę tak dużego zobowiązania, które powstało z błędu organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została uwzględniona, lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd z urzędu stwierdził bowiem, oceniając zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji według wskazanego na wstępie kryterium zgodności z prawem, nieprawidłowości skutkujące ich uchyleniem. Wskazać przy tym należy, że sądowa kontrola obejmowała jedynie te decyzje. Poza nią pozostały decyzja z dnia [...] 2009 r. nr [...], wydana we wznowionym postępowaniu, uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] 2005 r. nr [...] przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oraz z dnia [...] 2009 r. nr [...] ustalająca kwotę i sposób spłaty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzje te, chociaż mają pewien związek z decyzjami ocenianymi przez Sąd, to jednak zostały wydane w innym postępowaniu, nie będącym niniejszą sprawą, a sąd administracyjny upoważniony jest do przeprowadzenia kontroli decyzji wydanych tylko w granicach danej sprawy administracyjnej. Skoro przez sprawę administracyjną rozumie się "przewidzianą w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334), to w niniejszym przypadku rozstrzygnięciu podlegała kwestia umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, zgodnie z wnioskiem skarżącej z 4 maja 2009 r. To pomiędzy nią, jako podmiotem niezależnym od organu składającym żądanie umorzenia postępowania, a organem – Burmistrzem Miasta i Gminy - zawiązał się w tym względzie stosunek administracyjnoprawny. Nie należy do niego, a zatem nie jest i niniejszą sprawą administracyjną, ani kwestia przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wywołana przecież odrębnym jej wnioskiem, kwestia późniejszego uchylenia decyzji przyznającej to prawo we wznowionym postępowaniu, ani też kwestia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Wszystkie te kwestie znalazły swoje rozstrzygnięcie w przedmiotach różnych niż ten, którego dotyczą zarówno decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2009 r. nr [...] jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mimo, że rację ma skarżąca argumentując, iż termin "zamieszkanie" o jaki mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc, w której koncentrują się sprawy życia codziennego, to z wyżej wskazanych względów nie mogło to mieć pożądanego wpływu na ocenę decyzji wydanych w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego w mniejszej sprawie jest między innymi art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Użyty w przywołanym wyżej przepisie przez ustawodawcę zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja organu z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku, by wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Słusznie więc stwierdzono w wyroku z 20 listopada 2008 r.; II SA/Lu 554/08, że przed wydaniem decyzji z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r.; II SA/Lu 554/08; LEX nr 501795). Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być uznane zatem takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej - jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 16 listopada 1999 r. III SA 7900/98). W ocenie Sądu w niniejszym przypadku organy obu instancji nie ustaliły oraz nie przedstawiły w sposób wystarczający stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Nawet nie uzasadniły racji podjętych rozstrzygnięć, co w ogóle wymyka się spod kontroli Sądu. Nie można w żaden sposób uznać za uzasadnienie odmowy umorzenia postępowania zwrotu kwot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego jednozdaniowe stwierdzenie organu I instancji, że nie przychylił się on do prośby skarżącej, oraz stwierdzenie organu odwoławczego, iż skoro organ I instancji na podstawie znajomości akt sprawy nie uznał sytuacji rodziny skarżącej za szczególnie uzasadniony przypadek, to nie ma podstaw do kwestionowania tego stanowiska. Żaden z organów, w szczególności I instancji, nie ustalił i nie przedstawił okoliczności związanych z sytuacją skarżącej i zobowiązanej zarazem do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, do czego obligują postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jak i postanowienia samego art. 30 ust. 9 in fine (zdanie końcowe) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest wiadomym jakie to okoliczności przesądziły, że indywidualny interes skarżącej nie mógł być w tym wypadku uwzględniony, a górę wziął interes społeczny. Z tych też zasadniczych powodów - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organy podejmując rozstrzygnięcie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie umorzenia postępowania kwot nienależnie pobranego świadczenia zobowiązane będą do ustalenia sytuacji rodzinnej zobowiązanej i wskazania w uzasadnieniu wydanych ponownie decyzji z jakich to powodów uznają jej sytuację za szczególny przypadek przemawiający za umorzeniem kwot nienależnie pobranego świadczenia bądź też, z jakich powodów nie uznają ją za tego rodzaju przypadek. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.