III SA/Kr 936/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy, decyzją z dnia 22 lipca 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty znak: [...] z dnia [...] 2008 r. orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gm. [...] zmiany poprzez wykreślenie Urzędu Gminy jako władającego działką ewidencyjną [...]. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o art. 138 § 1, pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2, pkt 2; ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 Poz. 2027 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia 29.07.2007 r. A. W. jako właściciel objętej księgą wieczystą Nr [...] działki ewid. Nr [...] w obrębie Z. gm. [...] i figurujący w tym charakterze w rejestrze ewidencji gruntów, wystąpił o wprowadzenie zmiany w ewidencji przez wykreślenie Urzędu Gminy jako władającego tą działką o charakterze użytku drogowego. Uzasadniając wniosek przedstawił stosowny odpis z księgi wieczystej (dawne oznaczenie [...]) oraz odpis ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] 2007 r. [...], którą odmówiono stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości stanowiącej tę działkę ewidencyjną wobec niespełnienia przesłanek przewidzianych art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną / Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm./. Starosta decyzją z dnia [...] 2008 r. wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów w wyniku której z pozycji rejestrowej [...] obrębu Z. gmina [...] został wykreślony zapis władania przez Urząd Gminy działką [...] stanowiącą własność A. W. s. T. i M. zgodnie z księgą wieczystą nr [...]. Podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowił art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne" /jedn. tekst Dz. U. z 24 listopada 2005 r. Nr 240 poz. 2027), § 44 pkt 2, § 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 3 oraz § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38 poz. 454/ oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego /jedn. tekst Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 17 listopada 2000 r./. Starosta ustalił na podstawie decyzji Wojewody, że wprawdzie działka ewid. [...] leży w pasie drogowym drogi gminnej zaliczonej do kategorii dróg gminnych w 1988 r., jednakże nie była wykorzystywana jako droga publiczna do ruchu samochodowego, służyła sporadycznie do ruchu pieszego i to było przyczyną decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia działki jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Organ podkreślił, iż Gmina reprezentowana przez Wójta nie dysponuje dokumentami, z których wynika, że działka [...] w Z., będąca własnością A. W. znajduje się we władaniu Gminy, oraz nie wykazała, że czyniła starania w celu polepszenia stanu technicznego drogi. Wójt Gminy złożył odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach dowodowych oraz nierozpoznanie istotnych dowodów w sprawie. Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, poczynił dalsze bardziej szczegółowe ustalenia w sprawie. Organ odwoławczy ustalił, że wpis własności A. W. nastąpił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] o stwierdzeniu zasiedzenia w/w działki przez A. W. – sygn. akt [...]. Przedmiotowa działka leży w pasie drogowym drogi gminnej Nr [...] zaliczonej do kategorii dróg gminnych na mocy Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] 1988 roku w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa (Dziennik Urzędowy Województwa Nr [...] poz. [...]). Zamieszczona pod pozycją [...], posiada nr [...] i nazwę "T. – Z." (obecnie nr [...]) - zatem zarządcą w/w drogi gminnej był Zarząd Gminy. Obecnie zarządcą jest Wójt Gminy. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Organ podkreślił, iż w świetle powołanego przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do gruntów nie mających charakteru gruntów państwowych lub samorządowych, wskazuje się tylko dane dotyczące właścicieli nieruchomości, jeżeli organ ewidencji dysponuje tymi danymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, iż ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zawiera art. 73 ust. 1, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednakże taka regulacja w ocenie organu nie daje podstawy do wpisu w ewidencji Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela drogi, bez uprzedniej decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności, ani też nie daje podstawy do wpisania Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji gruntów jako władającego drogą, stanowiącą własność prywatną, której właściciel jest znany. Tym samym jak stwierdził organ wpis A. W. jako właściciela działki [...], wyłącza dopuszczalność wpisu Gminy jako władającego tą działką i to zarówno w części kartograficznej – mapowej ewidencji gruntów jak i w operacie geodezyjno prawnym – rejestrze gruntów. Gmina złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 lipca 2008 r. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż przy wydawaniu powyżej decyzji organ nie wziął pod uwagę interesu Gminy a wyłącznie interes właściciela, mimo iż działka leży w pasie drogi gminnej, a wymienione w uzasadnieniu decyzji przepisy są krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu II instancyjnym. Uczestnik A. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej i stosują środki określone w ustawie. Sprawując tę kontrolę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wymienionego na wstępie wniosku o bezzasadności skargi. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 2 pkt 8 powołanej ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ustawa w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1 stanowi, że w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe. Natomiast w myśl przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Są to tzw. informacje podmiotowe. Prawidłowa jest wykładnia organów, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy przedmiot tzw. informacji podmiotowych objętych ewidencją gruntów stanowią dane o właścicielu działki, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych (a więc stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych) i gruntów samorządowych (a więc stanowiących własność tzw. samorządowych osób prawnych) – oprócz tych podmiotów wykazuje się także inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i ich części. Regulacja ta oznacza, iż podmioty władające działkami (gruntami) uwidacznia się w ewidencji obok właściciela tylko wówczas gdy władają gruntami państwowymi lub samorządowymi. Powyższe informacje (podmiotowe i przedmiotowe) zawarte są w operacie ewidencyjnym, który składa się też z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie wydane na podstawie ustawy Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38 poz. 454/ zwane dalej rozporządzeniem. Z przepisu § 44 pkt. 2 zawartego w Rozdziale 3 rozporządzenia regulującego właśnie prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, iż podstawowym obowiązkiem starosty jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Punkt 6 powołanego przepisu do zadań starosty zalicza także okresową weryfikację danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Taka regulacja oznacza, iż w pojęcie aktualizacji ewidencji wchodzą także zmiany polegające na usunięciu z bazy danych ewidencyjnych, których tytuł do pozostawania w bazie nie jest udokumentowany. Taka sytuacja zachodziła w sprawie. Skoro poza sporem pozostawała okoliczność, że A. W. jest właścicielem działki [...] wpisanej w pozycji [...] obw. Z., a jego prawo własności objęte jest wpisem w księdze wieczystej, to w świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia istniała podstawa prawna do wykreślenia z pozycji rejestrowej [...] "Urzędu" Gminy a w istocie Gminy jako władającego tą działką. Dobitnie wyjaśnia to przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego w przypadku braku danych o których mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. danych dotyczących właścicieli), w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Natomiast wykreślenie Gminy jako władającego działką [...] samo przez się nie zmienia charakteru tej działki jako użytku drogowego. Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zgodnie z § 68 ust. 6 rozporządzenia określa załącznik Nr 6 do tego rozporządzenia (pkt 3.7 załącznika). Podnoszone w toku sprawy i w skardze okoliczności faktyczne, które zdaniem skarżącej Gminy dowodzą "krzywdzących" Gminę uregulowań prawnych, nie mogą mieć doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (tj. pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne), jest ostateczna decyzja wojewody. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16.05.2002 r. CKN 1071/00 (OSNC2003/9/120), tylko ostateczna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Trzeba mieć na uwadze, że w czasie zaliczenia działki [...] jako wchodzącej w skład drogi publicznej, uregulowania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm./ nie sprzeciwiały się zaliczeniu do dróg publicznych terenów, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. a wynikającym z dodania przepisem art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz. U. Nr 106, poz. 668) przepisu art. 2a do ustawy o drogach publicznych, statusu drogi jako publicznej może uzyskać tylko droga stanowiąca własność Skarbu Państwa lub właściwego samorządu terytorialnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.