III SA/Kr 936/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. spraw ze skarg L. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.07.2009 r. nr [...] z dnia 17.07.2009 r. nr [...] z dnia 17.07.2009 r. nr [...] z dnia 17.07.2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji Zaskarżonymi decyzjami z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...], [...], [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 6, art. 15, art. 30, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006, Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Organ I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy - decyzjami z dnia [...] 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] odmówił L. S. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych ustalonych odpowiednio decyzjami z dnia [...] 2009 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] za wskazane w nich okresy w określonych wysokościach wraz z odsetkami. W uzasadnieniu tych decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca L. S. w dniu 4 maja 2009 r. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej MGOPS) z prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków ustalonych decyzjami z [...] 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Organ I instancji przytoczył treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych dający organowi właściwemu, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, swobodę uznania, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" i w związku z tym umorzenia wraz z odsetkami ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności czy też rozłożenia na raty. Organ I instancji w końcowym fragmencie uzasadnień tych decyzji stwierdził, że nie przychylił się do prośby skarżącej. Odwołania od tych decyzji złożyła L. S. wnosząc o uchylenie decyzji odmawiających umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jak i decyzji uchylających decyzje przyznające jej te świadczenia. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" z ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., zwanej dalej Kodeksem cywilnym), które należy rozumieć jako przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zamiarem stałego pobytu. Skarżąca wskazała, że w Irlandii przebywała tylko okresowo w celu odwiedzin swojego męża przebywającego tam i znajdującego się bez pracy od listopada 2008 r. Podkreśliła, że jest zameldowana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tu przebywa z zamiarem stałego pobytu. Działające jako organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanych decyzji utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji na wstępie wyjaśniło, że odpowiednimi decyzjami z dnia [...] 2006 r. skarżącej przyznano zasiłki rodzinne wraz z dodatkami. W dniu 20 lutego 2009 r. organ wznowił te postępowania administracyjne i w jego efekcie decyzjami z [...] 2009 r. uchylił w całości decyzje z dnia [...] 2005 r. wraz z decyzjami ją zmieniającymi i orzekł na nowo odmawiając przyznania świadczeń. Decyzje te zostały skarżącej skutecznie doręczone w dniu 25 marca 2009 r. W dniu [...] 2009 r. organ I instancji wydał kolejne decyzje, którymi nakazał L. S. zwrot nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków. Decyzje te zostały skutecznie odebrane przez skarżącą w dniu 28 kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego stwierdził, że skarżąca w przewidzianym 14 dniowym terminie nie złożyła odwołań ani od decyzji z dnia [...] 2009 r. uchylających decyzje przyznające prawo do świadczeń rodzinnych ani od decyzji z dnia [...] 2009 r. ustalających kwotę i sposób spłaty nienależnie pobranych świadczeń. W związku z powyższym decyzje te stały się decyzjami ostatecznymi, którymi organ I instancji, jak i organ odwoławczy, jest związany. Kolegium zaznaczyło, że skarżąca w treści tych decyzji była pouczona o możliwości złożenia od nich odwołania, czego jednak nie zrobiła. Niniejsze postępowania odwoławcze, jak wskazało Kolegium, wszczęte zostały natomiast na skutek odwołań jakie skarżąca złożyła od decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków. W odwołaniach tych skarżąca odniosła się jednak nie tylko do treści zaskarżonych decyzji odmawiających umorzenia spłaty, ale postawiła także zarzuty względem wcześniej podjętych przez organ I instancji decyzji administracyjnych, a mianowicie uchylających decyzję przyznającą świadczenia rodzinne i ustalających kwotę nienależnie pobranych świadczeń. Wobec tego, że wyżej wskazane decyzje stały się decyzjami ostatecznymi i podlegającymi wykonaniu ich wzruszenie w drodze zwyczajnych środków odwoławczych nie jest możliwe. Odnosząc się natomiast do kwestionowanych przez skarżącą decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy może, ale nie musi umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, czy też spłatę odroczyć lub rozłożyć na raty. Z uwagi na fakt, że organ I instancji na podstawie znajomości akt sprawy nie uznał sytuacji rodziny za szczególnie uzasadniony przypadek, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonych decyzjach. Tym samym skoro ustawodawca pozostawił w tym zakresie organom właściwym swobodę, nie jest możliwe uznanie odmowy umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia w niniejszym przypadku za działanie naruszające przepisy prawa. Skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...], [...], [...], [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła L. S. Wniosła o zmianę tej decyzji zarzucając organom błędną interpretację art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezgodną z interpretacją art. 25 Kodeksu cywilnego oraz aktualnym orzecznictwem sądów. Skarżąca powołała w skardze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w których to orzeczeniach sąd odnosi się do pojęcia "zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Skarżąca podniosła także, że poinformowała MGOPS o swoim wyjeździe za granicę w celu odwiedzin męża, podkreśliła, że był to wyjazd rekreacyjny, a sama jest zameldowana w Polsce i tu ma zamiar stale przebywać. Dodała, że sprawuje opiekę nad nieletnią, ucząca się córką. Sama jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z przyznaną I grupą inwalidzką. Wskazała, że mąż od listopada 2008 r. jest bezrobotny. Skarżąca zaznaczyła, że jej sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna nie pozwala na spłatę tak dużego zobowiązania, które powstało z błędu organu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zostały uwzględnione, lecz z innych powodów niż w nich wskazane. Sąd z urzędu stwierdził bowiem, oceniając zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji według wskazanego na wstępie kryterium zgodności z prawem, nieprawidłowości skutkujące ich uchyleniem. Wskazać przy tym należy, że sądowa kontrola obejmowała jedynie te decyzje. Poza nią pozostały decyzje z dnia [...] 2009 r., zapadłe we wznowionym postępowaniu, uchylające decyzje Burmistrza Miasta i Gminy przyznające skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami oraz z dnia [...] 2009 ustalające kwoty i sposób spłaty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Decyzje te, chociaż mają pewien związek z decyzjami ocenianymi przez Sąd, to jednak zostały wydane w innych postępowaniach, nie będących niniejszymi sprawami, a sąd administracyjny upoważniony jest do przeprowadzenia kontroli decyzji wydanych tylko w granicach danej sprawy administracyjnej. Skoro przez sprawę administracyjną rozumie się "przewidzianą w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334), to w niniejszych przypadkach rozstrzygnięciu podlegała kwestia umorzenia nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, zgodnie z wnioskami skarżącej z 4 maja 2009 r., To pomiędzy nią, jako podmiotem niezależnym od organu składającym żądania umorzenia postępowań, a organem – Burmistrzem Miasta i Gminy - związały się w tym względzie stosunki administracyjnoprawne. Nie należą do nich, a zatem nie są i niniejszymi sprawami administracyjnymi, ani kwestie przyznania skarżącej praw do zasiłków rodzinnych wywołane przecież odrębnym jej wnioskami, kwestie późniejszego uchylenia decyzji przyznających te prawa we wznowionym postępowaniu, ani też kwestie zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków. Wszystkie te kwestie znalazły swoje rozstrzygnięcie w przedmiotach różnych niż te, których dotyczą zarówno decyzje Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2009 r. jak i utrzymujące je w mocy zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Mimo, że rację ma skarżąca argumentując, iż termin "zamieszkanie" o jaki mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc, w której koncentrują się sprawy życia codziennego, to z wyżej wskazanych względów nie mogło to mieć pożądanego wpływu na ocenę decyzji wydanych w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego w mniejszych sprawach jest między innymi art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Użyty w przywołanym wyżej przepisie przez ustawodawcę zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja organu z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku, by wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Słusznie więc stwierdzono w wyroku z 20 listopada 2008 r.; II SA/Lu 554/08, że przed wydaniem decyzji z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r.; II SA/Lu 554/08; LEX nr 501795). Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być uznane zatem takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej - jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 16 listopada 1999 r. III SA 7900/98). W ocenie Sądu w niniejszych przypadkach organy obu instancji nie ustaliły oraz nie przedstawiły w sposób wystarczający stanu faktycznego rozpatrywanych spraw. Nawet nie uzasadniły racji podjętych rozstrzygnięć, co w ogóle wymyka się spod kontroli Sądu. Nie można w żaden sposób uznać za uzasadnienie odmowy umorzenia postępowania zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń jednozdaniowe stwierdzenie organu I instancji, że nie przychylił się on do prośby skarżącej, oraz stwierdzenie organu odwoławczego, iż skoro organ I instancji na podstawie znajomości akt sprawy nie uznał sytuacji rodziny skarżącej za szczególnie uzasadniony przypadek, to nie ma podstaw do kwestionowania tego stanowiska. Żaden z organów, w szczególności I instancji, nie ustalił i nie przedstawił okoliczności związanych z sytuacją skarżącej i zobowiązanej zarazem do zwrotu nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, do czego obligują postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jak i postanowienia samego art. 30 ust. 9 in fine (zdanie końcowe) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest wiadomym jakie to okoliczności przesądziły, że indywidualny interes skarżącej nie mógł być we wszystkich tych wypadkach uwzględniony, a górę wziął interes społeczny. Z tych też zasadniczych powodów - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały uchylone. W ponownym rozpatrzeniu tych spraw organy podejmując rozstrzygnięcia z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie umorzenia postępowań kwot nienależnie pobranych świadczeń zobowiązane będą do ustalenia sytuacji rodzinnej zobowiązanej i wskazania w uzasadnieniu wydanych ponownie decyzji z jakich to powodów uznają jej sytuację za szczególny przypadek przemawiający za umorzeniem kwot nienależnie pobranych świadczeń bądź też, z jakich powodów nie uznają ją za tego rodzaju przypadek. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.