III SA/Kr 936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną przez S. G. decyzją z dnia 13 lutego 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K z [...] 2011 r. znak [...] o odmowie przyznania S. G. prawa do zasiłku celowego na zakup leków. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.7, 11, 77 § 1,80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000. 98. 1071 ze zm.) , art. 8 ust. 1 pkt 2,art. 11 ust.2, art. 39, 40, 41 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r.115.728 ze zm. ) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r.w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2009r.N127.1055). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Pismem z dnia 04.11.2011 r. (data wpływu do organu 09.11.2011 r.) S. G. zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej w K o przyznanie "zapomogi finansowej" na zakup lekarstw w wysokości 127,65zł (w/g sumy z załączonych do wniosku rachunków), który uzasadniał chorobą członków rodziny i koniecznością zażywania bardzo drogich lekarstw. Określił we wniosku, iż wszyscy członkowie rodziny są rencistami i ich dochody miesięczne nie są wystarczające na pokrycie wydatków związanych z mieszkaniem i życiem i co najważniejsze brakuje tej rodzinie środków finansowych na zakup lekarstw. Wskazał też, że sam legitymuje się l grupą inwalidztwa, żona jest chora i wymaga stałej opieki a syn S ma przyznaną stałą rentę socjalną. Decyzją z dnia [...] 2011r. znak [...] Burmistrz K powołując się na treść przepisu art.106 ust. 1, art. 39 ust.1, art.8 ust.1 pkt.2 ustawy o pomocy społecznej odmówił S. G. wnioskowanego zasiłku celowego. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej w toku postępowania dokumentacji ustalono, iż dochód rodziny skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2 639,99 zł, liczony zgodnie z art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przekracza dwukrotnie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie tj. kwotę 351.00 zł., co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego. Ogólnie organ uznał, że dochody skarżącego wystarczają na zaspokojenie potrzeb, wskazanych we wniosku. Odwołując się od ww decyzji, S. G. wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego, który uwzględniłby jego szczególną sytuację. Skarżący wyjaśnił przy tym, że szczególna sytuacja jego rodziny związana jest z koniecznością zakupu drogich leków. Wymienił przy tym choroby żony: przewlekłe zapalenie ropne, zwyrodnienie stawów i choroby syna: astma oskrzelowa, niepełnosprawność oraz swoją cukrzycę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, wyjaśniając wpierw przesłanki przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, szczególnie akcentując, że prawo do tego zasiłku związane jest z osiąganym poziomem dochodu na osobę w rodzinie. Przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności, wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. Odnosząc się do ustaleń w sprawie, organ podał, że dochód w rodzinie skarżącego wynosi 2 639,00 zł, a zatem przekracza wskazane w ustawie kryterium. Organ zauważył przy tym, że S. G. kilkakrotnie otrzymał i otrzymuje pomoc ze środków pomocy społecznej, wskazując, że skarżący decyzjami z kwietnia i lipca 2011 r. otrzymał zasiłek celowy specjalny w łącznej wysokości 200,00 zł a także otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 40,78 zł miesięcznie. Wsparciem dla rodziny skarżącego w 2011 r. był również finansowany ze środków PEFRON pobyt skarżącego i syna w miesiącu sierpniu 2011 r. na turnusie rehabilitacyjnym w A. W tym samym czasie w A na leczeniu poszpitalnym przebywała także żona skarżącego. Ponadto rodzina skarżącego otrzymuje pomoc rzeczową w postaci 2 bochenków chleba tygodniowo od Parafialnej Grupy Charytatywnej w K. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Generalnie organ odwoławczy uznał, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej skoro wysokość miesięcznych dochodów rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę przekroczyła ustawowe kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, niemniej jednocześnie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji niezasadnie nie rozważał ewentualności udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego z art. 41 ustawy jako nie uzależnionego od osiąganego przez skarżącego dochodu. Przeszedł z tego względu do oceny sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego z punktu widzenia przyznania mu zasiłku celowego specjalnego, na wstępie cytując treść przepisu art. 41, podkreślając, że przyznanie prawa do tego rodzaju zasiłku następuje w ramach uznania administracyjnego i wiąże się ze stwierdzeniem szczególnie uzasadnionego przypadku, który z kolei wiązać należy ze stwierdzeniem w rodzinie skarżącego trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień , zasobów i możliwości. Jednocześnie organ uznał, że wskazywane w wielu pismach skarżącego okoliczności jak: choroby, koszty utrzymania, czy brak wystarczających środków finansowych na zaspokojenie różnych potrzeb, nie wskazują na istnienie takich wyjątkowych okoliczności, których skarżący nie może przezwyciężyć i uzasadniających przyjęcie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę przyznania zasiłku celowego specjalnego. Jak zaznaczył organ odwoławczy, oceniał sytuację skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności związanych z jego sytuacją osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, w tym także z uwzględnieniem kosztów zakupu lekarstw i kosztów utrzymania mieszkania. Szczególnie podkreślił, że lektura akt postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że skarżący zdaje się traktować pomoc społeczną jako podstawowe źródło utrzymania i zapewnienia wszystkich potrzeb. W związku z tym powinien według organu bardziej zracjonalizować swoje wydatki. Następnie organ wyjaśnił, że nieuwzględnienie w całości żądania skarżącego, podniesionego w odwołaniu o zasiłek specjalny, wobec braku szczególnego charakteru zgłoszonej potrzeby nie pozostaje w sprzeczności z prawem, zwłaszcza, że ma on systematycznie, w miarę posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej, choć ograniczonych środków, zapewnianą pomoc finansową, jak i posiada inne wsparcie rzeczowe. W sytuacji życiowej skarżącego występują jedynie okoliczności o charakterze ogólnym a nie wyjątkowym, od których zaistnienia uwarunkowane jest przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Zdaniem Kolegium, konieczność zakupu lekarstw związanych ze stanem chorobowym członków tej rodziny nie należy do sytuacji nadzwyczajnej. Organ wziął pod uwagę, że stan chorobowy w tej rodzinie zachodzi od dłuższego czasu zatem konieczność kupowania lekarstw nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej w życiu skarżącego. Na koniec organ wskazał, że analizując każdą indywidualną sprawę z wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej cały czas należy mieć na uwadze istotę pomocy społecznej, która jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. l w/w ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. Każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej. W skardze na ww decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. G. uznał ww decyzję za krzywdzącą, niesprawiedliwą i niezgodną z zasadami współżycia społecznego. Podniósł, że ponosi wraz z rodziną wysokie koszty leczenia a częstokroć korzysta z prywatnej służby zdrowia, gdyż terminy badań refundowanych przez NFZ są zbyt odległe. Wskazał też, że jako osoby niepełnosprawne fizycznie, umysłowo i w życiu społecznym zasługują na specjalne traktowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga S. G. podlega uwzględnieniu, niemniej w ograniczonym zakresie. W ocenie Sądu postępowanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nosi cechy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071): postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis z kolei art. 127 § 1 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt l SA/Gd 357/12 (Lex nr 1230493): "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia". Należy zauważyć, że treścią zaskarżonej przez S. G. decyzji organu pierwszej instancji Burmistrza K z 09.12.2011 r. jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego na zakup leków. Ten rodzaj zasiłku regulowany jest przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez sformułowanie, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. S. G. wnioskował do organu w dniu 09.11.2011 r. o "zapomogę celową jednorazową na zakup lekarstw dla niego, żony i syna" tak więc kwalifikacja rodzaju pomocy, o którą starał się skarżący dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa, tak samo jak kierunek postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego zasiłek ten skarżącemu się nie należy. Natomiast jeśli chodzi o postępowanie wyjaśniające oraz rozstrzygnięcie organu odwoławczego, to przyjąć należy, iż organ ten w sposób niezasadny rozszerzył zakres ustaleń i w konsekwencji rozstrzygnięcie na zasiłek celowy specjalny, który uregulowany jest w przepisie art. 41 ww ustawy. Stanowi przepis ten, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Generalnie rzecz ujmując, rozstrzyganie wniosku osoby starającej się o pomoc finansową w postaci zasiłku celowego z art. 39 nie wyklucza rozpoznania wniosku z punktu widzenia prawa tej osoby do zasiłku celowego specjalnego, gdy ustalone zostanie, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Oba rodzaje zasiłków przyznawane są na zasadzie uznania administracyjnego organu. Udzielając tego rodzaju świadczenia pieniężne z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zauważyć przy tym należy, że organ drugiej instancji szeroko i wnikliwie zanalizował sytuację skarżącego z punktu widzenia spełnienia przesłanek do przyznania mu zarówno zasiłku celowego jak i zasiłku specjalnego celowego, niemniej analiza w zakresie zasiłku celowego specjalnego była o tyle nieuprawniona, że organ pierwszej instancji wyznaczył zakres postępowania jedynie do zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Uznać należy wobec powyższego, że skarżący został pozbawiony możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia o zasiłku celowym specjalnym, skoro w tym przedmiocie orzekał jedynie organ drugiej instancji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 957/06 (Lex nr 500763): Świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art. 102 u.p.s.). W sytuacji, więc kiedy z ustalonych okoliczności wynikało, że dochody skarżącej przekraczały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wyrobienia dowodu osobistego, czy też świadczenia w formie gorącego posiłku, rzeczą organu I instancji było rozważenie możliwości przyznania na te potrzeby specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 u.p.s., przy czym nie mogło tego uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające jako organ II instancji". Powyższe uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania to jest art. 15 i 127 § 1 Kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy kierując się podanymi wyżej przesłankami rozpozna odwołanie S. G. z uwzględnieniem treści decyzji organu pierwszej instancji, której przedmiotem jest prawo do zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej.