III SA/Kr 940/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2012r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup opału oraz odzieży. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 listopada 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej, umotywowany tym, że jej rodzina utrzymuje się tylko z zarobków męża oraz rodzinnego przy jednoczesnym braku innych źródeł dochodów. We wniosku zawarta była także informacja, że w skład rodziny oprócz wnioskodawczyni wchodzą: jej mąż, sześcioro dzieci i teściowa, która nie dokłada się do kosztów utrzymania. W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 stycznia 2012 r. ustalono, że R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, sześciorgiem dzieci oraz teściową A. G., a ich dochód w październiku 2011 r. tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, wynosił 4.474,38 zł, a zatem na osobę w rodzinie odpowiadał kwocie 497,15 zł. Na tej podstawie ustalono, że dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), które wyliczone dla dziewięcioosobowej rodziny odpowiada kwocie 3.159,00 zł. Zaznaczono, że na dochód ten składa się: wynagrodzenie męża R. G. w kwocie 1.919,28 zł, wartość dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 3,04 ha przeliczeniowego odpowiadająca kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne na łączną kwotę 843,00 zł oraz renta rodzinna pobierana przez teściową A. G. w wysokości 1.082,82 zł. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K odmówił R. G. przyznania zasiłku celowego na zakup opału i odzieży. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że dochód gospodarstwa domowego wnioskodawczyni wyniósł w październiku 2011 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, kwotę 4.474,38 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, które wyliczone dla dziewięcioosobowej rodziny odpowiada kwocie 3.159,00 zł. Wskazano jednocześnie, że w takiej sytuacji, organ nie stwierdził w rodzinie wnioskodawczyni żadnych nadzwyczajnych sytuacji, które stanowiłyby podstawę do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Od wyżej opisanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła R. G., podnosząc, że organ I instancji zawyża dochody jej rodziny, ponieważ żyją tylko z zarobków męża oraz rodzinnego i zaznaczając, że więcej informacji znajduje się w aktach sprawy. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup opału i odzieży. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w październiku 2011 r. wynosił 4.474,38 zł, co oznacza, że na osobę w rodzinie odpowiadał on kwocie 497,15 zł. Na dochód ten składało się: wynagrodzenie męża R. G. w kwocie 1 .919,28 zł, wartość dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 3,04 ha przel. odpowiadająca kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne na łączną kwotę 843,00 zł oraz renta rodzinna pobierana przez A. G. w wysokości 1.082,82 zł. Dochód ten przekracza więc znacznie kryterium dochodowe dziewięcioosobowej rodziny wynoszące 3.159,00 zł. W związku z tym, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie R. G, nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Rodzina R. G. nie kwalifikuje się również do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, który na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewidziany jest w sytuacji przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, gdyż nie występuje u niej szczególnie uzasadniona okoliczność, która przemawiałaby na rzecz przyznania jej takiego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła R. G., podnosząc, że dochody jej rodziny zostały we wszystkich zaskarżonych decyzjach zawyżone o dochody jej teściowej, bowiem nie dokłada się ona finansowo do wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiocie zasiłku celowego są nieprawidłowe. Stąd też skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 natomiast, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, a zgłoszone żądanie skarżącej bez wątpienia w pojęciu takiego celu się mieści. Z użytego w treści wskazanego unormowania sformułowania: "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak podkreśla się wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w sytuacji nawet spełnienia przez nią kryteriów ustawowych. Działanie w ramach uznania administracyjnego doznaje jednakże ograniczenia, postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zobowiązującymi organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ pomocy społecznej działając w ramach uznania w tego rodzaju sprawach nie może również pominąć w procesie decyzyjnym, że z przepisów ustawy regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając tego rodzaju wsparcia organ winien przede wszystkim mieć na względzie, że pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienie stałego źródła dochodów. Organy winny także kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Reasumując organy zobowiązane są wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy pomocy społecznej nie wypełniły prawidłowo dyspozycji przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest, jak w większości świadczeń, od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 ustawy prawodawca określił, co uważa się za dochód. Poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie nie były jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięć. Z wypisu z aktu notarialnego Rep. [...], którego treść powinna być już znana organom orzekającym z innych postępowań administracyjnych z wniosku skarżącej, wynika, że 9 lutego 1996 r. pomiędzy A. G. (teściową skarżącej), J. G., J. G. i R. G. została zawarta umowa dożywocia. Jak wskazują postanowienia tej umowy A. G. i J. G. przenieśli na rzecz wnioskodawczyni i jej męża J. własność całych opisanych w umowie nieruchomości w zamian za to J. i R. małżonkowie G. zobowiązali się zapewnić im dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć ich jako domowników, dostarczać im mieszkania, wyżywienia, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Przyznać należy, że z istoty umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wynika ekwiwalentność świadczeń. W zamian bowiem za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspokajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby on nie musiał przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Prawdą jest również to, że wskutek zawarcia umowy dożywocia zachodzi konieczność pozostawania stron w bezpośredniej ze sobą styczności i bliskich stosunkach osobistych. Wobec powyższego nie są zupełnie bez znaczenia w niniejszych przypadkach okoliczności wynikające z oświadczenia skarżącej oraz jej pism procesowych, że teściowa powinna być uznana przez organy pomocy za domownika, ale nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszych sprawach, że teściowa związana ze skarżącą umową dożywocia zobowiązana jest przekazywać do budżetu rodziny skarżącej kwotę swojej renty rodzinnej. Skoro wniosków takich nie można wywieść z regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie, jak i brak jest takich postanowień w samej umowie dożywocia, to twierdzeniom skarżącej, że ona i jej rodzina nie korzysta z renty teściowej, nie można odmówić wiarygodności bez ich dogłębnego zweryfikowania. Póki organy nie ustalą jednoznacznie, czy związanie skarżącej i teściowej umową dożywocia przy całym jej charakterze oznacza już, że rodzina skarżącej z teściową prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, czy też oznacza to jedynie i tylko relację wynikającą z istoty umowy dożywocia. O wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego nie przesądza więc ani treść umowy dożywocia, ani też zamieszkiwanie pod tym samym adresem. Organy winny ustalić, czy renta rodzinna teściowej zasila budżet rodzinny skarżącej i może być zaliczona w poczet elementów składających się na dochód skarżącej i jej rodziny. Nadto winny wskazać z jakich powodów uznają za niewiarygodne złożone przez skarżącą oświadczenie co do jej sytuacji dochodowej i rodziny. Dla oceny, czy teściowa skarżącej i jej rodzina wspólnie gospodarują, pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, gdzie stwierdzono, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Osoby wspólnie gospodarujące muszą więc na stałe współdecydować o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywać czynności związane z codziennymi zajęciami. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie wspólnego zamieszkiwania, a nawet świadczenie opieki drugiej osobie nie przesadza już o wspólnym gospodarowaniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że dana osoba może opiekować się drugą w pełnym tego słowa znaczeniu, nawet przez cały czas, ale opiekowana nie będzie decydować o wydatkach, zobowiązaniach, innych decyzjach, nie będzie wykonywać czynności niezbędnych do życia, co wykluczać będzie wspólne gospodarowanie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, mające decydujące znaczenie dla spełnienia formalnego warunku nie przekroczenia kryterium dochodowego do przyznania tego rodzaju pomocy, narusza zatem przepisy postępowania – artykuły 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, po ustaleniu kwestii związanych z sytuacją dochodową skarżącej i jej rodziny i spełnieniem ustawowego kryterium dochodowego, powinno być także rozszerzone o ustalenia, czy wielodzietna rodzina skarżącej jest w stanie, patrząc przez pryzmat zasad i celów ustawy o pomocy społecznej, wskazanych w art. 2 i 3 ustawy, wykorzystując własne uprawnień, zasoby i możliwości, przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, czy też takich możliwości, zdaniem organów, rodzina wnioskodawczyni i dlaczego nie posiada. Wbrew twierdzeniom organów, a priori nie może o tym przesądzać "wysoki dochód" rodziny skarżącej. Ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni winny być zatem uzupełnione w drodze rzetelnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji) o ustalenia dotyczące wydatków i obciążeń rodziny skarżącej, a także ogólnej sytuacji życiowej i materialnej. Dopiero zestawienie przychodów i wydatków odzwierciedla rzeczywiste możliwości beneficjenta i pozwala realnie ocenić jego sytuację materialną. Bez dokonania powyższych ustaleń, wymaganych przepisami postępowania administracyjnego wydane decyzje w niniejszej sprawie uznać należało za wydane przedwcześnie i z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.