III SA/Kr 943/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędzia NSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016. r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geograficznego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie z 23 marca 2016 r., znak: [...], w którym Starosta odmówił H. K. (dalej: "skarżący") wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym I. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 26 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Starosty, domagając się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie stanowiącej jego własność działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym I, poprzez ujawnienie w operacie ewidencyjnym służebności gruntowej, ustanowionej aktem notarialnym z dnia 28 stycznia 2005 r., Rep. A nr [...]. W akcie notarialnym zostały ustanowione nieodpłatnie dwie służebności gruntowe przechodu, przejazdu i przegonu: północnym krańcem działki nr [...] istniejącym szlakiem szerokości czterech metrów na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...], [...] i [...] oraz południowym krańcem działki nr [...] istniejącym szlakiem szerokości czterech metrów na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr: [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., znak: [...] Starosta, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym I, gmina I. W ocenie organu I instancji z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2015.542) wynika, iż służebności gruntowe przechodu, przejazdu i przegonu nie są treścią mapy ewidencyjnej, a zatem stwierdzono brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w ww. zakresie. Na powyższe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania skarżący wniósł zażalenie, w którym domagał się uchylenia ww. postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie o uwzględnienie wniosku i wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 10 grudnia 1956 r., znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geograficznego i Kartograficznego, powołując się na treść art. 61 a § 1 K.p.a. w pierwszej kolejności stwierdził, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zatem przyjęto, że organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W dalszej części powołując się na treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2015.520), a także § 1 pkt 3 i § 28 cyt. wyż. rozporządzenia wskazano, że Starosta zasadnie uznał, że służebności gruntowe przechodu, przejazdu i przegonu nie stanowią treści mapy ewidencyjnej. Zdaniem organu odwoławczego wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W dziale III księgi wieczystej dokonuje się wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności gruntowych, np. służebności drogi koniecznej obciążającej nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy , a to: a) art. 8, 61a K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 i 45 cyt. rozporządzenia poprzez pominięcie, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 2 pkt 1, lub władających gruntami tymczasem skarżący, jako właściciel działki [...] w obrębie I wnosił o wszczęcie postępowania celem usunięcia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji tej ewidencji dotyczących szczegółów terenowych w odniesieniu do operatu przyjętego do zasobów PODGiK Starostwa w dniu 21.06.2013 r., a będącego wynikiem pomiaru dokonanego przez A. M. w dniu 16 maja 2013 r., jako roboty geodezyjnej: KERG [...] na podstawie mapy numerycznej otrzymanej elektronicznie z zasobów PODGiK podnosząc nieuprawnione, bez wiedzy i udziału skarżącego ujawnienie niezgodnych ze stanem na działce [...] szczegółów m.in. w postaci: istnienia skarpy na granicy działek [...] i [...]; szlaku drożnego przebiegającego przez parking na działce [...], a także wrysowania drogi żwirowej mimo, iż był w tym miejscu położony asfalt pod parking, które to szczegóły zwłaszcza w odniesieniu do ujawnionej drogi wedle cytowanego przez oba organy rozporządzenia wykonawczego nie powinny być ujęte, a operat ten następnie został wykorzystany jako podstawa opinii biegłych geodetów w sprawach sądowych o ustanowienie służebności drogi koniecznej do sygn. [...] oraz o ustalenie treści służebności Sądu Rejonowego do sygn. akt. [...]; b) art. 61a § l K.p.a. wobec stwierdzenia, że wnioskodawca nie jest podmiotem ewidencyjnym o którym mowa w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne pomimo, że wniosek o wszczęcie postępowania obejmował zarzuty dotyczące danych zawartych w wyżej wskazanym operacie przyjętym do zasobów w dniu 21.06. 2013 r. a ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji tej ewidencji dotyczących szczegółów terenowych włącznie ze szlakiem - drogą żwirową będących skutkiem pomiaru A. M. w dniu 16 maja 2013 r., które to szczegóły zostały ujęte i przyjęte do zasobu; art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę przedstawionego materiału dowodowego pomijającego przyjęcie do zasobów wbrew § 28 cyt. rozporządzenia elementów, które nie mogą wchodzić do zasobów oraz pominięcie oceny prawnej i uprawnień ww. geodety wobec braku wskazania na czyje zlecenie geodeta A. M. dokonywał obmiarów działki [...] jako zleconą robotę geodezyjną [...] będącej własnością skarżącego oraz sprzeczności treści tego dokumentu z uprzednio złożonymi do zasobów PODGiK Starostwa operatami przedstawionymi w niniejszej sprawie przez H. K.; art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący domagał się ujawnienia w zasobach trasy służebności, gdy tymczasem jego wniosek zmierzał do wszczęcia postępowania celem: ustalenia podmiotu zlecającego robotę geodezyjną [...] geodecie A. M. jako czynności rzekomo aktualizacyjne na działce [...] stanowiącej własność skarżącego, a tym samym : podstawy bytności geodety na jego działce, podstawę prawną wszczęcia aktualizacji jedynie w odniesieniu do w/w nieruchomości, a w konsekwencji: - wyeliminowanie z zasobów aktualizowanych danych, które w istocie okazały się niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie, co skarżący ustalił w czerwcu br. po wydaniu mu kopii ww. operatu, a tym samym naruszenie: e) art. 10, art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; f) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nie przeprowadzenie postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych; g) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego co skutkowało brakiem odniesienia się do operatu sporządzonego przez geodetę A. M. dla w/w nieruchomości , który został przyjęty do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa w dniu 21.06. 2013 r. pod numerem [...] w oparciu o pomiar wykonany w dniu 16.05. 2013 r. przez w/w geodetę na podstawie którego został wykonany powyższy operat, które potwierdzają zasadność wniosku skarżącego wobec ujawnionych w nim szczegółów sprzecznych ze stanem faktycznym na gruncie, które stanowiły podstawę niezgodnego z danymi zawartymi w dotychczasowych operatach i mapach uwidaczniających przebieg drogi gruntowej skrajem działki [...] i [...], który to szlak ujawniony przez geodetę jako droga żwirowa został przedstawiony przez biegłych ww. sprawach sądowych. Skarżący podniósł, że wykonujący projekt zabudowy sąsiadującej działki [...] zakreślonej kolorem czerwonym włączył do tego operatu także działkę [...] wrysowując rzekomą drogę żwirową, nieistniejące obniżenie terenu na skraju działki [...] i [...], co uczynił prawdopodobnie w celu wyeliminowania istniejącej w tym miejscu drogi, pominął istnienie budynku handlowo- usługowego oraz parkingu obok tej budowli na działce oraz nawierzchnię asfaltową na parkingu w miejscu rzekomego żwiru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa niniejsza została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718), dalej: :P.p.s.a.". Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddala. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie niniejszej sprawy sprowadzało się do rozważenia, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geograficznego i Kartograficznego miał podstawy by uznać, że nie można wszcząć postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie stanowiącej własność skarżącego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym I, poprzez ujawnienie w operacie ewidencyjnym służebności gruntowej. Jak stanowi art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie wskazały organy obu instancji, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/16). Z poglądów doktryny wynika, że jako "inne uzasadnione przypadki" przyjmuje się min. sytuację gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny. (Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, LEX/el 2016.). Z akt spawy wynika, że skarżący domagał się wszczęcia procedury doprowadzenia dokumentacji do stanu pierwotnego odpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu poprzez ujawnienie w operacie ewidencyjnym służebności gruntowej, ustanowionej aktem notarialnym z 28 stycznia 2005 r., Rep. A Nr [...]. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia. Zgodnie z jego § 45 ust. 1, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Paragraf 28 cyt. rozporządzenia, na który powołują się i cytują organy obu instancji wskazuje natomiast na treść mapy ewidencyjnej. Przepisy te nie przewidują możliwości umieszczenia w operacie żądanych przez skarżącego danych. Służebności gruntowe nie stanowią treści mapy ewidencyjnej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016 r., poz. 790). Zasadnie zatem organy przyjęły, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z żądaniem skarżącego, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków nie ujawnia się służebności gruntowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 a § 1 K.p.a. Sąd stwierdza, że organy nie kwestionowały uprawnienia skarżącego jako właściciela działki do złożenia wniosku o aktualizację danych ujawnionych w operacie. Nie mniej jednak z uwagi na rodzaj danych i obowiązujący stan prawny ujawnienie to nie było możliwe. Sąd nie dopatrzył się również w działaniach organów naruszenia przepisów art. 77 i 80 K.p.a. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy dokonując jego trafnej oceny i stosując właściwe przepisy prawa. Mając powyższe ma uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.