III SA/Kr 944/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. G., J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Wnioskiem z dnia 12 maja 2009 r skarżący W. i J. G. zwrócili się do Urzędu Miasta i Gminy o zmianę wiaty przystankowej usytuowanej przy drodze powiatowej M. – W. w miejscowości Z. na nieruchomości stanowiącej własność skarżących jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżący zarzucili, że przystanek został usytuowany na nieruchomości skarżących bez ich zgody i wbrew obowiązującemu prawu. Sposób usytuowania przystanku uniemożliwia skarżącym wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Przedmiotowa nieruchomość jest stale zaśmiecana przez osoby przebywające na przystanku; często dochodzi do niszczenia ogrodzenia, co naraża skarżących na znaczne szkody. Ponadto skarżący podnieśli, iż usytuowanie przystanku nie odpowiada oczekiwaniom społeczności lokalnej, gdyż większość mieszkańców miejscowości Z. wysiada pod S., która jest usytuowana w centrum miejscowości i jest tam więcej miejsca na usytuowanie przystanku. W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Mienia Urzędu Miasta i Gminy pismem z dnia 25 maja 2009r poinformował skarżących, iż po uzyskaniu opinii Zarządcy przedmiotowej drogi oraz zapoznaniu się z Uchwałą nr [...] z zebrania wiejskiego z dnia 22.03.2009r w Z., nie ma merytorycznych przesłanek do usunięcia wiaty przystankowej z zatoki parkingowej. Ponadto w piśmie tym wyjaśniono skarżącym, że wszelkie zmiany organizacji ruchu na drogach gminnych i powiatowych są rozpatrywane i zatwierdzane przez Wydział Zarządzania Ruchem Transportu i Komunikacji Starostwa Powiatowego. Powyższa odpowiedź została potraktowana przez skarżących jak decyzja Burmistrza Miasta i Gminy i w związku z tym w dniu 9 czerwca 2009 r złożyli odwołanie , w którym wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania. Skarżący zarzucili , że decyzja narusza normy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji kiedy organ administracyjny był zobowiązany do ich zastosowania. W ocenie skarżących wydana decyzja nie spełnia koniecznych elementów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem jednego , a mianowicie wskazano datę jej wydania. W przedmiotowej decyzji nie wskazano natomiast organu administracji publicznej, od której ona pochodzi , a jedynie umieszczono na niej pieczęć Urzędu Miasta i Gminy, który organem nie jest; organem jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, naczelnik urzędu skarbowego, minister i inni. W decyzji nie zostały wskazane strony postępowania, ani podstawa prawna rozstrzygnięcia. Co prawda rozstrzygnięcie można wydedukować z treści decyzji, nie mniej zostało ono sformułowane w sposób niewłaściwy, gdyż powinno zostać wyrażone wprost, a nie w sposób opisowy. Ponadto w decyzji nie zawarto uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. W związku z tym, zdaniem skarżących nie sposób prześledzić, czym kierował się organ administracyjny wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, gdyż organ administracyjny nie uzasadnił swojego stanowiska. Decyzja nie zawiera ponadto pouczenia o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Przedmiotową decyzję podpisał Naczelnik Wydziału Mienia - mgr inż. M. S., jednakże brak jest wskazania, kto go upoważnił do wydawania decyzji administracyjnych , a jest to element obligatoryjny decyzji. Niezależnie od powyższego skarżącym uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa . Materiał dowodowy został przedstawiony skarżącym w formie załączników do przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem norm postępowania administracyjnego, co uzasadnia ich wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia . Postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że z godnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 nr 79 poz. 856 ze zm.), kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Pismo z dnia 25 maja 2009 r. nr [...] dotyczy bowiem informacji o braku możliwości usunięcia wiaty przystankowej, znajdującej się w pasie drogowym drogi powiatowej [...] M. - W. Wyjaśniono w nim również, iż wszelkie zmiany organizacji ruchu drogowego są rozpatrywane i zatwierdzane przez Wydział Zarządzania Ruchem Transportu i Komunikacji Starostwa Powiatowego. Procedura zmiany lokalizacji wiaty przystankowej w pasie drogowym nie odbywa się w trybie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) do zarządcy drogi należy w szczególności: 1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 2) opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; 3) pełnienie funkcji inwestora; 4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; 5) realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu; 6) przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju ; 7) koordynacja robót w pasie drogowym ; 8) wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych ; 9) prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom; 9a) sporządzanie informacji9 o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ; 10) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego; 11) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających; 12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; 13) przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg; 14) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; 15) dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego; 16) utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów; 17) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości; 18) nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa. Zatem kwestia lokalizacji w pasie drogowym przystanków autobusowych jako urządzeń związanych z ruchem drogowym należy do czynności zarządzania drogami i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej . Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z zarzutami odwołania. W ocenie Kolegium, nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości odmowy zmiany lokalizacji wiaty przystankowej, ponieważ czynność ta nie oznacza załatwienia sprawy administracyjnej. Ustawodawca - mając na uwadze powyższe przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - nie wyposażył bowiem Kolegiów w takie kompetencje. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność odwołania spowodowana była brakiem przedmiotu zaskarżenia w tym znaczeniu, że w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego i brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Organ i instancji nie wydał bowiem żadnej decyzji. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podnieśli, że zmiana lokalizacji wiaty przystankowej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu szczegółowego, który wskazywałby inny sposób załatwienia tego typu spraw. Taka forma załatwienia sprawy wynika z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z art. 20 ww. ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Usunięcie z obrotu prawnego postanowienia może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Rozpatrując niniejsza sprawę w pierwszej kolejności należy podnieść , że skarga dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. A zatem dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia należało ustalić , czy pismo z dnia 25.05.2009 r Urzędu Miasta i Gminy było decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego . W ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie, wskazane pismo nie było i nie mogło być decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , z niżej podanych powodów. Okolicznością bezsporną jest, że wniosek skarżących o zmianę lokalizacji wiaty przystankowej usytuowanej przy drodze powiatowej, miał na celu wszczęcie postępowania administracyjnego. Adresatem tego wniosku był Urząd Miasta i Gminy, co oznacza, że organ ten został wskazany we wniosku jako właściwy do jego rozpatrzenia. Tymczasem, jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt. 3 organem administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządca drogi , którym dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu. W związku z tym Urząd Miasta i Gminy nie był właściwy do rozstrzygania wniosku skarżących i wbrew żądaniu skarżących - nie mógł wydać decyzji . Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że pismo z dnia 25.05.2009 r nie było decyzją, lecz – jak wynika z jego treści – informacją. Skoro w sprawie nie została wydana decyzja w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że odwołanie od przedmiotowego pisma było niedopuszczalne. Na marginesie sprawy należy zauważyć, że zupełnie odrębną kwestią jest nadanie właściwego biegu wnioskowi z dnia 12 maja 2009 r , a zatem skierowanie go do organu właściwego oraz forma, w jakiej organ właściwy rozpozna ten wniosek. Kwestie te wykraczają poza ramy niniejszego postępowania sądowego wyznaczonego zakresem skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2009 r, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a w konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 , orzekł jak w sentencji.