III SA/Kr 944/19

|Sygn. akt III SA/Kr 944/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Maria Zawadzka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XII/87/11 w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i § 2 ust. 2 lit. b i c załącznika do zaskarżonej uchwały II. w pozostałej części skargę oddala Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach zaskarżył pismem z 9 lipca 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XII/87/11 w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: - art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeni zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. b) załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego tj. niewywiązywanie się przez członka Zespołu z nałożonych na niego obowiązków, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. c) załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego tj. "z innej ważnej przyczyny", - art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz §118 w zw. §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb (zgłoszeń), jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowiło powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że na żądanie co najmniej 3 członków Zespołu przewodniczący jest zobowiązany zwołać posiedzenie w terminie 7 dni od daty przekazania mu takiego żądania, podczas ustawodawca w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, - art. 9 a ust. 15 oraz art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz §118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu, co stanowiło powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9 c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - art. 9 a ust. 9 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz §118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewniał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Moszczenicy, co stanowiło powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdził, że została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Wskazał następnie na art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, powołał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadę hierarchiczności źródeł prawa, zasadę związania organów samorządu terytorialnego stanowiących akta prawa miejscowego zasadami techniki prawodawczej, § 143 i 118 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Prokurator podniósł, że art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi delegację ustawową działania rady gminy i nie daje jej prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Przepis ten nie upoważnił rady gminy do określenia liczby członków zespołu interdyscyplinarnego, a o liczebności zespołu interdyscyplinarnego decyduje organ upoważniony do jego powołania, którym zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Podobnie sprawa ma się ze wskazaniem przez Radę Gminy Moszczenica przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego – wykraczają poza wynikające z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, który daje jedynie podstawę do uregulowania samej procedury pozbawienia członkostwa w zespołach interdyscyplinarnych. Dalej Prokurator wskazał, że z art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wynika, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego na wniosek określonej liczby członków zespołu interdyscyplinarnego. Podniósł następnie, że Rada Gminy dokonała w załączniku do zaskarżonej uchwały nieuprawnionych powtórzeń i modyfikacji zapisów ustawowych, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Mowa o § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb (zgłoszeń), nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowilo powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, także o § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu, co stanowiło powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie Mowa także o § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że obsługę organizacyjnotechniczną Zespołu zapewniał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Moszczenicy, co stanowiło powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uregulowania te wykraczają poza wynikające z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Dodatkowo przedmiotowe zagadnienia zostały już uregulowane w art. 9 a ust. 7 i 9 oraz w art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator podniósł w tym miejscu m.in., że powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Zaznaczył, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczało możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie na charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jednak taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca skoro wskazane powtórzenia nie były dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 7 i 9 oraz w art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz w żaden sposób nie wpływają na zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego, jego spójności oraz czytelności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zgodziła się częściowo ze skargą, jednoczenie podnosząc, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały w 2011 r. brak było jednoznacznego stanowiska doktryny prawniczej oraz brak było orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego materii zawartej w przedmiotowej uchwale rady gminy. Rada Gminy Moszczenica nie zgodziła się jednak ze wszystkimi zarzutami skargi, uznając że dokonanie powtórzenia w uchwale rady gminy przepisów ustawy, nie zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu, czyniłoby – tak jak w przedmiotowej sprawie – akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga tylko częściowo była zasadna. W ocenie Sądu w sposób istotny został naruszony art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis stanowi tzw. delegację ustawową do określenia przez Rada gminy w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. W związku z powyższym Sąd doszedł do wniosku, jak zresztą przyznał Wójt reprezentujący Gminę Moszczenica, że określenie w uchwale maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego (§1 ust. 1); wskazanie w uchwale materialnych przesłanek odwołania członków Zespołu (§ 2 ust. 2 lit. b i c) było niezgodne z art. 7 i 94 Konstytucji RP ponieważ przekroczyło zakres delegacji z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Pozostałe zarzuty były natomiast niezasadne. Sąd doszedł do wniosku, że rację miał organ wskazując, że powtórzenia poszczególnych regulacji z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a zawarte w tekście zaskarżonej uchwały nie stanowiły istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu czyniły raczej tekst uchwały czytelnym i zrozumiałym. W szczególności nie stanowiły istotnego naruszenia powtórzenia przepisów ustawowych odniesione do konkretnych warunków funkcjonowania gminy. "Szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego mogą, zdaniem Sądu, polegać m.in. na wskazaniu konkretnego ośrodka pomocy społecznej zapewniającego obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego, jak tego wymaga art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.