III SA/Kr 948/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009r. W dniu [...] 2007r. Starosta wydał decyzję nr [...], w której orzekł o rozwiązaniu Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej z powodu powtarzającego się naruszania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz postanowień statutu Spółki. Ponadto Starosta wyznaczył K. K. do pełnienia obowiązków Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej i zobowiązał go do zwołania Walnego Zgromadzenia, w celu wybrania nowego Zarządu Spółki w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wyjaśnił, że w związku z licznymi protestami grupy członków Spółki niezadowolonych z działalności Zarządu oraz stwierdzonymi nieprawidłowościami w wypełnianiu przez Zarząd obowiązków nałożonych przez prawo i statut, przeprowadzono szczegółową kontrolę Spółki w celu dokładnego sprawdzenia jej działalności od 8 września 1996r. (tj. od daty powołania Spółki) do dnia 29 sierpnia 2007r. Na podstawie zgromadzonych podczas kontroli dokumentów jakie posiadała Spółka oraz dokumentów znajdujących się w aktach Starostwa Powiatowego ustalono następujące okoliczności. Zgodnie z § 24 statutu Spółki wybór Zarządu nastąpił na Walnym Zgromadzeniu w dniu 8 września 1996r. na okres 5 lat w składzie 8 osób. Zgodnie z tym terminem okres kadencji Zarządu skończył się w 2001r. W dniu 21 kwietnia 2002r. Walne Zgromadzenie podjęło uchwałę "o przedłużeniu Zarządu Spółki Wodno-Ściekowej na okres przejściowy na okres do czytelności ustaw w tej materii". Zdaniem Starosty zapis ten naruszał postanowienia § 24 statutu Spółki, zgodnie z którym Zarząd Spółki wybierany jest na okres 5 lat. Statut Spółki nie przewiduje możliwości przedłużenia kadencji Zarządu Spółki i po upływie kadencji należy dokonać ponownego wyboru Zarządu na kolejną 5-letnią kadencję. W związku z powyższym działanie dotychczasowego Zarządu było działaniem faktycznym, natomiast nie miało legitymacji wynikającej z ponownego wyboru przez Walne Zgromadzenie Spółki. Ponieważ pomimo licznych wezwań ze strony Starosty nie doszło do przeprowadzenia wyboru członków Zarządu, tym samym, zdaniem organu, w Spółce brak było organu wykonawczego legitymującego się ważnym wyborem do pełnienia funkcji Zarządu Spółki, co kwestionowała znaczna część jej członków. Starosta zarzucił też naruszenie przez Zarząd Spółki ustawy Prawo wodne oraz postanowień statutu Spółki poprzez nie doprowadzenie do wyboru Przedstawicieli na Walne Zgromadzenie Spółki. § 20 statutu Spółki wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadku kiedy liczba członków Spółki przekroczy 100 osób, Walne Zgromadzenie zostaje zastąpione przez Walne Zgromadzenie Przedstawicieli, co jest zgodne z art. 172 ustawy Prawo wodne. Spółka Wodno-Kanalizacyjna liczy 273 członków i w związku z § 20 oraz § 21 pkt 2 należało określić kryteria wyboru Przedstawicieli i Walne Zgromadzenie Członków zastąpić Zgromadzeniem Przedstawicieli. Obowiązek reprezentowania Spółki przez Przedstawicieli powstał w momencie kiedy Walne Zgromadzenie na posiedzeniu w dniu 1 kwietnia 2001r. zadecydowało, że wszyscy odbiorcy wody są członkami Spółki. Ustalenie tak dużej liczby członków uniemożliwiło podjęcie w 2004r. uchwały Walnego Zgromadzenia w sprawie zmiany statutu, dostosowującej jego zapisy do wymogów nowej ustawy Prawo wodne, ze względu na brak obecności połowy liczby członków Spółki. Wobec nie doprowadzenia do wybrania Przedstawicieli, a tym samym braku możliwości ukonstytuowania się organu Spółki jakim jest Zebranie Przedstawicieli zgodnie ze Statutem Spółki, nie było także możliwości przeprowadzenia wyborów członków Zarządu. Starosta zarzucił też, że mimo trzykrotnego ponaglenia nie przedstawiono protokołu z Walnego Zgromadzenia Członków, które przyjęło sprawozdanie za 2006r., jak również plan budżetu na rok 2007. Ponadto w roku 2007 Spółka uchylała się od obowiązku przedkładania Staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Tym samym zdaniem Starosty, działania Zarządu Spółki nie mogły być uznane za skuteczne, ponieważ nie posiadł on legitymacji do działania, nie był formalnie wybrany, a zatem jego działania powinny zostać ocenione jako działania powtarzającego się naruszania Prawa wodnego i statutu Spółki. Wobec tak trudnej, wręcz patowej sytuacji, w celu jej uzdrowienia i zapewnienia działania Spółce zgodnie z prawem i Statutem, Starosta orzekł o rozwiązaniu zarządu, zgodnie z kompetencją jaką posiada w związku ze sprawowaniem nadzoru i kontroli, wynikającą wprost z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który mówi, że w przypadku powtarzającego się naruszania przez zarząd prawa lub statutu starosta może, w drodze decyzji, rozwiązać zarząd, wyznaczając osobę do pełnienia jego obowiązków. W dniu 16 grudnia 2007r. odbyło się Walne Zebranie Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, podczas którego wybrano przewodniczącego zebrania, sekretarza zebrania, dokonano wyboru Komisji Skrutacyjno-Mandatowej oraz Komisji Uchwał i Wniosków. Podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu wyboru przedstawicieli członków spółki na Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Następnie dokonano wyboru przedstawicieli członków Spółki. W tym samym dniu odbyło się również Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, na którym wybrano Zarząd Spółki (uchwała nr 1) i Komisję Rewizyjną (uchwała nr 2). Ponadto wybrano Komisję Statutową, która wraz z Zarządem miała opracować projekt statutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 15 października 2007r. Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, reprezentowanego przez A. G. i M. G., decyzją z dnia [...] 2008r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2007r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja Starosty z dnia [...] 2007r. podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżoną decyzją Starosta rozwiązał bowiem funkcjonujący Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Równocześnie zobowiązał wyznaczoną osobę, pełniącą obowiązki Zarządu tej Spółki do zwołania Walnego Zgromadzenia w celu wybrania nowego Zarządu Spółki w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym jego decyzja stanie się ostateczna. Natomiast z treści pisma Starosty skierowanego do Kolegium w dniu 28 stycznia 2008r. wynika, iż w dniu 16 grudnia 2007r. członkowie Spółki Wodno-Kanalizacyjnej zwołali Walne Zgromadzenie, które doprowadziło do wyłonienia Zarządu Spółki. Ponieważ organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez tenże organ odwoławczy, z powodu okoliczności faktycznych, które nastąpiły po wniesieniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego uznało, iż zachodzi konieczność ich uwzględnienia przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie i ponieważ organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, zgodnie z art. 136 K.p.a. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Za słuszny Kolegium uznało zarzut odwołujących się dotyczący wydania przez Starostę Limanowskiego zaskarżonej decyzji przed upływem wyznaczonego stronom terminu do składania wniosków dowodowych oraz zapoznania się z aktami sprawy, czyli naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. Co prawda organ orzekający zawiadomił strony postępowania, w trybie art. 10 § 1 K.p.a , iż w terminie 7 dni od daty doręczenia tegoż zawiadomienia, strony postępowania mogą składać wnioski, przedkładać dowody oraz zapoznać się z aktami sprawy (odwołujący otrzymał zawiadomienie w dniu 18 września 2007r.), jednakże jeszcze przed upływem wyznaczonego terminu, który upływał w dniu 25 września 2007r., wydał w tej sprawie decyzję. Kolegium zaleciło, by prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wziął pod uwagę, iż toczy się ono według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem podejmując decyzję administracyjną w takiej sprawie jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W dniu 2 kwietnia 2008r. Starosta wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Starosta wyjaśnił, iż Walne Zgromadzenie, które odbyło się w dniu 16 grudnia 2007r. zostało zwołane zgodnie z § 25 statutu Spółki. Na podstawie § 20 i 21 pkt 2 określono kryteria wyboru i wybrano Przedstawicieli na Walne Zgromadzenie. Walne Zgromadzenie Przedstawicieli dokonało wyboru Zarządu Spółki, Komisji Rewizyjnej i Komisji Statutowej. Podjęte w tej sprawie uchwały Walnego Zgromadzenia zostały dostarczone staroście w terminie 7 dni od ich podjęcia, zgodnie z art. 179 ust. 1. Starosta w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwał nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu w dniu 16 grudnia 2007r. i nie wstrzymał ich wykonania, uznając tym samym, że uchwały zostały podjęte zgodnie z prawem i obowiązującym w dniu wyboru statutem Spółki. Zdaniem Starosty, należy zatem uznać inicjatywę zdecydowanej większości członków Spółki, która zgodnie ze statutem Spółki, bez rażących uchybień doprowadziła do wyboru Zarządu Spółki. Organ I instancji wskazał również, że w trakcie prowadzonego postępowania wpływały do Urzędu Starostwa Powiatowego pisma od A. G. (podpisującego się jako Przewodniczący Spółki Wodno-Kanalizacyjnej) i M. G., dotyczące nieścisłości w przeprowadzonym przez członków Spółki Walnym Zgromadzeniu. W swoich pismach A. G. i M. G. wskazywali m.in. że Walne Zgromadzenie zostało zwołane niezgodnie ze statutem Spółki, prowadziła go osoba nieuprawniona, a także w sposób nieprawidłowy dokonano wyboru Przedstawicieli Spółki i Zarządu Spółki, a w głosowaniu brały udział osoby nieuprawnione. Organ wielokrotnie wyjaśniał pisemnie te nieścisłości A. G. wskazując okoliczności przemawiające za nieuchylaniem uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki w dniu 16 grudnia 2007r. Z przedstawionych dokumentów i wyjaśnień wynika, że członkowie spółki zostali zawiadomieni o zamiarze przeprowadzenia Walnego Zgromadzenia, dodatkowo informacja o tym fakcie została zamieszczona na terenie Wsi P. i w części Wsi M., informacja ta została również ogłoszona na wszystkich mszach świętych w niedzielę 9 grudnia 2007r. Ponadto lista członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, którzy zorganizowali Zebranie została wyłożona do wglądu uczestnikom zebrania w dniu 16 grudnia 2007r. Ponadto organ I instancji stwierdził, że obowiązujący statut Spółki Wodno-Kanalizacyjnej nie określa w jaki sposób należy zwołać Walne Zgromadzenie w przypadku zwoływania go przez członków spółki na podstawie § 25 tegoż statutu. § 16 statutu Spółki określa jedynie procedurę jego zwołania wyłącznie przez Zarząd Spółki. Zebranie zwołane zostało z inicjatywy Członków Spółki i odbyło się na podstawie § 25 statutu Spółki. Paragraf ten został przywołany w protokole z Walnego Zebrania. W kwestii dotyczącej Przewodniczącego Zebrania Starosta poinformował, że na listach członków Spółki dostarczanych przez dotychczasowy Zarząd Spółki, czy też uzyskanych w trakcie kontroli Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, widnieje nazwisko J. R., a także innych osób, które weszły do władz Spółki. W tej sprawie zostały też udzielone dodatkowe wyjaśnienia przedstawione przez nowo wybrany Zarząd Spółki. Z kolei w sprawie nie zachowania wskazanych procedur przy wyborze Przedstawicieli Spółki Starosta wyjaśnił, że na Walnym Zgromadzeniu została podjęta uchwała, która określała tryb wyboru członków Spółki na Zgromadzenie Przedstawicieli. Natomiast odnośnie innych zastrzeżeń Starosta wyjaśnił, że zgodność uchwał z prawem i statutem Spółki oceniał na podstawie przesłanych dokumentów i nie stwierdził rażących naruszeń prawa i statutu, które skutkowałyby nieważnością podjętych uchwał. Organ I instancji przypomniał również, że licznymi pismami wzywano poprzednio funkcjonujący Zarząd do dokonania wyboru Zarządu zgodnie z prawem i Statutem. Jednak do tego nie doszło i dopiero inicjatywa członków Spółki doprowadziła do wyboru władz Spółki. Ponadto Spółka Wodno Kanalizacyjna przez długi okres czasu nie miała legalnie wybranego Zarządu, na okres kadencji 5 lat, a dotychczasowy Zarząd Spółki działał tylko formalnie w okresie międzykadencyjnym w związku z brakiem właściwego wyboru Zarządu Spółki. Taki stan nie mógł przeciągać się w nieskończoność i należało bezwzględnie dokonać wyboru Zarządu Spółki. W związku z faktem, że wybory Zarządu Spółki dokonywane są przez Walne Zgromadzenie Członków Spółki zgodnie z art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz § 14 pkt 4 statutu Spółki, a kadencja zarządu trwa przez 5 lat, Starosta uznał, iż nie zachodzi konieczność odwoływania Zarządu Spółki. Ponadto poprzedni Zarząd Spółki nie może działać faktycznie w okresie międzykadencyjnym, ponieważ spółka posiada Zarząd Spółki wybrany na Walnym Zgromadzeniu w dniu 16 grudnia 2007r. Zdaniem organu I instancji, nie zachodzi również konieczność wyznaczania osoby pełniącej obowiązki Zarządu Spółki i zobowiązywania jej do zwołania Walnego Zgromadzenia, w celu wybrania nowego Zarządu Spółki ze względu na wymienione wyżej okoliczności. Ponieważ nie stwierdzono przesłanek do uchylenia uchwał podjętych na Walnym Zgromadzeniu Spółki w dniu 16 grudnia 2007r., a w szczególności do uchylenia uchwały w sprawie wyboru Zarządu Spółki, Spółka Wodno-Kanalizacyjna posiada legalnie wybrany Zarząd i wobec powyższego postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W zaistniałej sytuacji bezspornym jest, zdaniem Starosty fakt, że A. G. i M. G. określający się jako Zarząd Spółki, nie zostali wybrani uchwałą Walnego Zgromadzenia Spółki do Zarządu na pięcioletnią kadencję, a poprzednia kadencja została zakończona i wobec tych faktów nie mogą oni wykonywać obowiązków ustawowo powierzonych Zarządowi tj. między innymi wykonywać uchwał walnego zgromadzenia, kierować działalnością spółki, zarządzać jej majątkiem, prowadzić gospodarki finansowej i reprezentować ją na zewnątrz. Starosta podniósł również, iż zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. umożliwił stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w tej sprawie oraz dał możliwość składania wniosków, zastrzeżeń dowodów i dokumentów dotyczących tej sprawy. W dniu 19 marca 2008r wpłynęło pismo A. G., Z. F. i M. G. podtrzymujące stanowisko rozwiązania Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, a nie jej Zarządu. Odnosząc się do tego pisma Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodnego starosta może rozwiązać spółkę wodną w ściśle określonych przypadkach. Jednym z nich jest fakt naruszania prawa lub statutu przez działalność spółki. Starosta jako organ sprawujący nadzór i kontrolę nad działalnością spółki nie znalazł podstaw do rozwiązania spółki wodnej z powodu naruszenia prawa lub statutu spowodowanej działalnością Spółki. Organ I instancji wskazał, iż w dniu 27 marca 2008r. wpłynęło pismo K. K., w którym nowo wybrany Przewodniczący Spółki wyjaśnił, iż Walne Zgromadzenie w dniu 16 grudnia 2007r zostało zwołane przez członków Spółki zgodnie z § 25 obowiązującego statutu Spółki i wniosek ten został poparty przez zdecydowaną większość członków Spółki. Walne Zgromadzenie nie było następstwem wynikającym z treści decyzji Starosty z dnia [...] 2007r., lecz było odrębną inicjatywą członków Spółki, mającą umocowanie prawne w zapisach obowiązującego statutu oraz umożliwiającą poprawne funkcjonowanie Spółki. W związku z powyższym Starosta uznał, że postępowanie dotyczące rozwiązania Zarządu Spółki z powodu powtarzającego się naruszania przepisów ustawy Prawo wodne oraz statutu Spółki i wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki Zarządu, wobec wyboru nowego Zarządu, stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym postępowanie w tej sprawie umorzył. Pismem z dnia 16 kwietnia 2008r. podpisanym przez A. G. i M. G. i opatrzonym pieczęcią Spółki Wodnej, wniesiono odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego zostanie rozwiązana Spółka Wodno-Kanalizacyjna z uwagi na rażące naruszenie prawa i statutu Spółki m.in. § 4 statutu Spółki. W odwołaniu podniesiono, że nowy Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej został wybrany niezgodnie z prawem i statutem Spółki, a w dodatku w czasie, gdy toczyło się postępowanie odwoławcze przed organem II instancji w sprawie o rozwiązaniu obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki. Starosta nie mógł umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego w chwili, gdy nadal działa reprezentowana przez odwołujących się Spółka Wodno-Kanalizacyjna oraz rzekomy nieprawnie wybrany w dniu 16 grudnia 2007r. drugi Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Odwołujący się nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu wydającego zaskarżoną decyzję, iż uchwały z wyboru nowego Zarządu z dnia 16 grudnia 2007r. nie posiadały rażącego naruszenia prawa, bowiem rażącym naruszeniem prawa jest to, iż zostały podjęte w czasie toczącego się postępowania odwoławczego w sprawie o rozwiązanie obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Odwołujący się wskazali również, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu I instancji przedłożyli w terminie pismo z dnia 17 marca 2008r., które nie zostało uwzględnione przez Starostę. Organ ten natomiast uwzględnił pismo złożone po terminie, tj. 27 marca 2008r. przez K. K. Ponadto odwołujący się stwierdzili, że błędnie ustalono stronę postępowania wskazując, że jest nią A. G., a w rzeczywistości jest nią Spółka Wodno-Kanalizacyjna reprezentowana przez A. G. i M. G. Ponadto z zaskarżonej decyzji nie wynika czy została ona wydana z urzędu czy na wniosek strony. W piśmie z dnia 5 czerwca 2008r. A. G. i M. G. uzupełnili swoje zarzuty podniesione w odwołaniu. Stwierdzili, że na zebraniu w dniu 16 grudnia 2007r. na przewodniczącego zebrania wybrano osobę nie posiadającą statusu członka Spółki, co jest niezgodne z § 18 pkt 1 statutu. Również na zastępcę przewodniczącego i na przedstawicieli wybrano osoby nie będące członkami Spółki. Odwołujący się podnieśli również, że wybór przedstawicieli odbywał się niejednakowo z poszczególnych przysiółków. Z niektórych przysiółków w ogóle nie wybrano przedstawicieli. Ich zdaniem, chcąc dokonać wyboru przedstawicieli, powinny najpierw odbyć się zebrania z każdego przysiółku, na których wybrano by przedstawicieli, tak aby została zachowana równowaga sił. Dopiero po wyborze przedstawicieli z poszczególnych przysiółków zwołuje się Walne Zgromadzenie Przedstawicieli celem wyboru Zarządu. Decyzją z dnia 9 lipca 2008r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 180 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), a także art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856), Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który przewiduje umorzenie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie miało to miejsce np. wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Ponieważ zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a., legitymację tę ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ustalenie zaś interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaszła przyczyna umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż wnoszący odwołanie A. G. i M. G. nie są stroną w przedmiotowej sprawie, tj. nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Decyzja, od której wnieśli odwołanie A. G. i M. G. została wydana w oparciu o art. 105 K.p.a. i art. 178 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 178 ustawy Prawo wodne, nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Przepis ten daje zatem staroście możliwość władczej ingerencji w działalność spółki wówczas, gdy jej organy dopuszczają się naruszeń prawa. W ramach sprawowanego nadzoru i kontroli, Starosta w oparciu o przepis art. 180 ustawy Prawo wodne wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, z powodu powtarzającego się naruszania przepisów ustawy Prawo wodne oraz postanowień statutu Spółki i wyznaczeniu osoby pełniącej obowiązki Zarządu Spółki. Jednakże w trakcie toczącego się postępowania nastąpiła zmiana stanu faktycznego, bowiem Walne Zgromadzenie Przedstawicieli w dniu 16 grudnia 2007r. dokonało wyboru Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej, zaś z uwagi na okoliczność, iż kadencja faktycznie funkcjonującego do tego czasu Zarządu, zgodnie z postanowieniami statutu tejże spółki wygasła, nie zachodziła konieczność jego odwoływania i postępowanie w sprawie jego odwołania podlegało umorzeniu. W ocenie Kolegium, członkom zarządu, którego kadencja wygasła, a to: wnoszącym odwołanie A. G. i M. G., nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Starostą dot. zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta nie dotyczy i nie rozstrzyga w sprawie ich interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Kolegium podkreśliło, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Mając na uwadze w/w stan faktyczny oraz cytowane wyżej przepisy ustawy Prawo wodne Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż A. G. i M. G. nie są stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji, w związku z tym nie przysługuje im prawo odwołania od tej decyzji i postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Pismem z dnia 21 sierpnia 2008r. Spółka Wodno-Kanalizacyjna, reprezentowana przez Zarząd w osobach A. G. i M. G., wniosła do sądu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2008r., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż nastąpiło rozwiązanie Zarządu Spółki z powodu rażącego naruszania przez nich prawa, przede wszystkim statutu Spółki. Jednocześnie nie podano na czym miałoby polegać to rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazali przy tym, że Walne Zgromadzenie Spółki przedłużyło uchwałą z kwietnia 2002r. na czas nieokreślony kadencję Zarządowi w składzie ze skarżącymi do czasu zwołania Walnego Zgromadzenia i wyboru przedstawicieli, albowiem były z tym poważne problemy. Takie zebranie zostało zwołane w 2007r. i na nim nie doszło do wyboru przedstawicieli na Walne Zgromadzenie, bo zebranie to zostało zbojkotowane przez obecny bezprawnie wybrany Zarząd. Później w dniu 16 grudnia 2007r. zostało przez bojkotujących zwołane samozwańcze zebranie, na którym został wybrany Zarząd. Starosta przyjął uchwałę wyboru władz Spółki. Decyzja ta została zaskarżona i uchylona następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...]. Skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie badało kwestii podniesionych przez nich w odwołaniu, a jedynie poprzestało na zarzucie braku legitymacji do występowania w sprawie. Skarżący wyjaśnili, iż obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się postępowanie o uchylenie uchwały Starosty o przyjęciu uchwały o wyborze organów Spółki i o unieważnienie Walnego Zgromadzenia z dnia 16 grudnia 2007r. W tej sprawie A. G. i M. G. występują jako strona reprezentująca Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Zdaniem skarżących niekonsekwencją jest traktowanie ich raz jako strony, innym razem odmawianie tego statusu w sprawie, której przedmiotem jest to samo zagadnienie prawne i fatyczne. Zdaniem Kolegium, członkowie Zarządu A. G. i M. G. nie mają legitymacji do występowania w sprawie, albowiem ich kadencja wygasła. Nie ustalono jednak z jaką datą nastąpiło wygaśnięcie kadencji. W tej materii brak jest jakichkolwiek ustaleń. Nie wybrano zgodnie z przepisami Prawa wodnego zarządu komisarycznego Spółki, do czego miał prawo Starosta. Brak reakcji Starosty i podległych mu pracowników nadzoru nad spółkami wodnymi spowodował chaos. Podjęta przez te organy spóźniona kontrola Zarządu w składzie skarżących nie wykazała żadnych naruszeń prawa. Przeprowadzona na zlecenie Starosty kontrola Urzędu Skarbowego działalności finansowej Zarządu i prowadzenia dokumentacji nie wykazała żadnych naruszeń prawa i dyscypliny budżetowej. Nie było więc żadnych podstaw do rozwiązywania czy też odwoływania Zarządu w składzie skarżących. Zdaniem skarżących, nie może być takiej sytuacji, że Spółka nie ma żadnych legalnych władz. Obecnie wybrany Zarząd jest nielegalny (ma to wykazać toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie), brak jest zarządu komisarycznego, gdyż taki nie został ustanowiony przez Starostę. Zatem jedyną władzą legalną Spółki jest obecny Zarząd reprezentowany przez A. G. i M. G. Nie został on bowiem ani rozwiązany, ani odwołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie upłynęła też jego kadencja, bowiem uchwałą Walnego Zgromadzenia Spółki przedłużono ją do czasu wyboru nowych władz Spółki, a to nie nastąpiło w wymaganym statutowym trybie. Zatem skarżący nadal mają tytuł prawny do występowania w imieniu Spółki i są legitymowani czynnie do jej reprezentowania przed organami władzy i wymiaru sprawiedliwości. Mają też interes prawny do reprezentowania Spółki i samych siebie jako przedstawicieli jej władz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż nie badało kwestii merytorycznych, Kolegium podniosło, że rozpatrując odwołanie, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny dopuszczalności odwołania pod względem formalnym, tj. m.in. ustalić, czy odwołanie złożyła osoba mająca przymiot strony. Wobec ustalenia, iż odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2008r., znak: [...], wniesione zostało przez osoby nie posiadające statusu strony, w/w postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Umorzenie zaś postępowania odwoławczego uniemożliwia dokonywanie oceny prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, skoro skutkiem umorzenia jest odmowa merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W piśmie z dnia 30 października 2008r. skarżący ustosunkowali się do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym skarżący stwierdzili, iż wbrew twierdzeniom organu nieprawdą jest jakoby w dniu 16 grudnia 2007r. odbyło się Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki. Na zebraniu tym byli obecni członkowie Spółki, którzy mieli dopiero dokonać wyboru przedstawicieli na Walne Zgromadzenie Spółki. Z tego też względu zebranie to nie mogło wybierać władz Spółki z przedstawicieli, bo nie zostali oni jeszcze wybrani. Nie można w związku z tym było podjąć uchwały o wyborze Zarządu z przedstawicieli Spółki, bo wcześniej powinny być wybory i podjęta stosowana uchwała o wyborze przedstawicieli z podaniem ich personaliów. Na zebraniu tym nie podjęto jednak uchwały w sprawie trybu wyboru przedstawicieli członków Spółki na Zgromadzenie Przedstawicieli. Ponadto obydwie uchwały o trybie wyboru przedstawicieli i samego wyboru przedstawicieli powinny być w ciągu 7 dni od daty zebrania złożone u Starosty do przyjęcia, a tego nie uczyniono. Skarżący podnieśli również, iż członkowie Spółki mogą zwołać Walne Zgromadzenie zgodnie z § 25 statutu Spółki, ale muszą być przedstawione zarządowi zarzuty, że wykracza on poza statut. Takich zarzutów nie było. Ten paragraf postanowienia statutu stanowi też, że zebranie powinien zwołać organ nadzorujący. Skarżący stwierdzili, że przedstawili wiele dowodów na okoliczność uchybień przez zebranie z dnia 16 grudnia 2007r., m.in. to, że przewodniczący zebrania nie był członkiem Spółki i nie mógł prowadzić obrad, bo jest to wbrew statutowi (§18 statutu), że w głosowaniu brały udział osoby nie będące członkami Spółki, a jest to niedopuszczalne, osoby te z imienia i nazwiska zostały wskazane, a Kolegium w ogóle tego nie wyjaśniało. Takich osób było 11. Jedna z osób nie była nawet uczestnikiem zebrania, a została wybrana na przedstawiciela i do komisji rewizyjnej. Na wezwanie Sądu skarżący przedłożyli pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 sierpnia 2009r., w którym odmówiono wydania aktualnego zaświadczenia z Katastru Wodnego dotyczącego imion i nazwisk członków zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej z tego powodu, że wpisane do niego zostały dwa zarządy. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej uznał, że nie jest uprawniony do badania prawidłowości Walnego Zgromadzenia i wyboru Zarządu spółki. Do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny składu zarządu i sposobu reprezentowania spółki nie jest zatem możliwe wydanie zaświadczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 grudnia 2009r. oprócz działających za skarżącą spółkę członków Zarządu A. G. i M. G. stawili się Z. G. i G. K. z pełnomocnikiem radcą prawnym Z. G., który oświadczył, że jego mocodawcy są aktualnie członkami Zarządu Spółki Wodnej i że on jako pełnomocnik działa w imieniu tej spółki, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego wobec faktu, że cofa skargi, nie potwierdzając czynności zdziałanych przez Zarząd Spółki w osobach A. G. i M. G. Na wypadek zaś nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o umorzenie, wnosi o oddalenie skargi na bezczynność z tego powodu, że obowiązujące przepisy dopuszczają tylko możliwość zaskarżenia decyzji o nieważności uchwały Spółki oraz o oddalenie skargi na decyzję SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości z powodu powołania nowego zarządu spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Na wstępie należy zauważyć, że z uwagi na treść pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 sierpnia 2009r., w którym odmówiono wydania aktualnego zaświadczenia z Katastru Wodnego dotyczącego imion i nazwisk członków zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej z tego powodu, że wpisane do niego zostały dwa zarządy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał uprawnienia podpisanego pod skargą Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej do złożenia w imieniu Spółki skargi do sądu administracyjnego. Podpisani pod skargą członkowie Zarządu Spółki nadal figurują w Katastrze Wodnym, nie zostali bowiem formalnie odwołani, a podjęta w 2002r. uchwała Walnego Zgromadzenia o przedłużeniu ich kadencji w sposób formalny nie została wyeliminowana z porządku prawnego przez uprawniony do tego organ nadzoru. Wygaśnięcie kadencji dotychczasowego zarządu jest zatem sporne, niniejsza sprawa tego właśnie sporu dotyczy, a zatem odmówienie w niniejszej sprawie prawa do skargi oznaczałoby ograniczenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, choć nie wszystkie argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze z tego powodu, że w ocenie Kolegium wnoszącym odwołanie A. G. i M. G. jako członkom zarządu, którego kadencja wygasła, nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Starostą dotyczącym zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta nie dotyczy i nie rozstrzyga w sprawie ich interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Jako przedmiot rozpoznania w postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło więc odwołanie A. G. i M. G. jako członków zarządu, którego kadencja wygasła. Tymczasem z treści odwołania (pismo z dnia 16 kwietnia 2008) wyraźnie wynika, że wnoszącym odwołanie nie są A. G. i M. G. jako osoby fizyczne, ani też jako organ spółki. Podmiotem wnoszącym odwołanie była Spółka Wodno-Kanalizacyjna, reprezentowana przez Zarząd w osobach A. G. i M. G. Analizując treść zaskarżonej decyzji, w której organ ograniczył się wyłącznie do argumentów kwestionujących uprawnienia odwołujących się A. G. i M. G. do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Starostą w sprawie rozwiązania zarządu spółki wodnej, Sąd doszedł do przekonania, że SKO w istocie w ogóle nie rozpoznało wniesionego do niego odwołania, które przecież złożone zostało przez Spółkę Wodno-Kanalizacyjną, a nie A. G. i M. G. Wszystkie zatem argumenty Kolegium odnoszące się do nieposiadania przez A. G. i M. G. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa uznać należy za w istocie nieodnoszące się do rozpatrywanej sprawy i niewystarczające dla rozstrzygnięcia odwołania przez SKO, nie odnoszą się one bowiem do podmiotu wnoszącego odwołanie. Umorzenie zatem z tego powodu postępowania odwoławczego było niedopuszczalne. Mając to na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja istotnie narusza wyrażoną w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z art. 28 kpa definiującym stronę postępowania administracyjnego. Zasada ta oznacza prawo strony do pełnego dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a w niniejszym postępowaniu odwołująca się Spółka została tego prawa w sposób nieprawidłowy pozbawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z uwagi na to, że sąd administracyjny, któremu ustrojodawca powierzył zadanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, nie może zastąpić tej administracji w rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w niniejszym wyroku Sąd ograniczyć się musiał wyłącznie do wskazania wadliwości zaskarżonej decyzji, nie przesądzając treści decyzji Kolegium wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozpoznać odwołanie Spółki Wodno-Kanalizacyjnej. Oczywiście merytoryczne rozpoznanie odwołania poprzedzone być musi należytym ustaleniem przez Kolegium, czy Skarżący jest prawidłowo reprezentowany, a więc czy odwołanie wnoszone w imieniu Spółki mogli podpisać A. G. i M. G. Następnie zaś Kolegium winno rozstrzygnąć czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jeśli tak, to rozpoznać merytorycznie jego odwołanie, odnosząc się do treści rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zarzutów odwołania . Przeprowadzona zatem w niniejszym postępowaniu sadowo administracyjnym kontrola wykazała, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia oraz wydać rozstrzygnięcie uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie przez ten organ sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.