III SA/Kr 949/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 6 czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1, art. 127§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1271/ oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58/, §14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz. U. Nr 131, póz. 1469/, §1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz. U. Nr 100, póz. 918/ po rozpatrzeniu odwołania J.J. od decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2005 r. cofającej prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydane decyzje poprzedzone zostały następującymi ustaleniami faktycznymi: J.J. pełni służbę w Komendzie Rejonowej Policji w K. jako funkcjonariusz w służbie stałej. Zamieszkuje w K. przy ul. W. [...] w mieszkaniu teścia T.A. Decyzją Komendanta Rejonowego Policji K. z dnia [...] nr [...] przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiedniej do stanu rodzinnego. Dnia [...] 2003 r. Sąd Rejonowy dla K. Wydział l Cywilny, stosownym postanowieniem do sygn. akt [...] stwierdził nabycie spadku po zmarłym ojcu, przez J.J. w udziale 1/2. W skład spadku wchodzi połowa budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Z. [...], a powierzchnia mieszkalna wynikająca z wielkości udziału w spadku nabytego przez J.J. wynosi 22,40 m2. Pismem z dnia 18 marca 2005r. skarżący poinformował organ l instancji, iż zamierza nabyć 1/4 udziału w budynku przy ul. Z. [...] od dotychczasowej współwłaścicielki B.M., stąd też zwraca się o zawieszenie pobieranego dotychczas równoważnika pieniężnego. Mając powyższe na uwadze, oraz w związku z wejściem w życie w dniu 20 lipca 2002r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U. Nr 100, poz.918/ organ l instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] 2005r. cofnął J.J. z dniem 1 grudnia 2003r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] 1998r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na zapis § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. /Dz.U. Nr 100, poz.918/ zgodnie z którym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącą przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Organ l instancji podniósł, że J.J. posiada dom jednorodzinny położony w K. przy ul. Z. [...], którego jest współwłaścicielem w 1/4 części i sam fakt posiadania przedmiotu współwłasności powoduje, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji J.J. podniósł, że nie zamieszkuje w budynku przy ul. Z. [...] w K. Nabyta na skutek dziedziczenia część budynku, nie jest zdaniem odwołującego się samodzielnym lokalem mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość, w rozumieniu przepisu ust. 1 pkt 5 - Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r, nie może być wydzielonym odrębnym pokojem - lokalem mieszkalnym umożliwiającym zamieszkanie czteroosobowej rodziny. Ponadto podniósł, iż w dniu 18 marca 2005r zgłosił w Sekcji Administracyjno-Gospodarczej - Zespól d/s Mieszkaniowych KMP K. chęć zakupu połowy posesji nr [...] przy ul. Z. należącej do B.M.. która to połowa budynku mieszkalnego w rozumieniu przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra MSWiA z roku 2002 jest już odrębnym lokalem mieszkalnym. Od tego też okresu nie pobiera równoważnika za brak mieszkania. Decyzja Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] 1998r wydana została w oparciu o przepisy poprzedniego Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, które wyznaczało minimum powierzchni mieszkalnej na osobę w lokalu zajmowanym przez rodzinę policjanta, natomiast obowiązujące obecnie przepisy nie regulują jednoznacznie tego zagadnienia, wobec tego należałoby uznać prawo nabyte do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wynikające z korzystniejszych przepisów obowiązującego Rozporządzenia. Oznacza to, że w jego przypadku winien mieć zastosowanie przepis obowiązujący w czasie przyznania mu równoważnika jako korzystniejszy, a więc Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. (M.P. nr 76, póz 908). Decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania J.J. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymano argumentacje organu l instancji, a nadto dodatkowo wyjaśniono, że przepisy prawa nie precyzują w jakiej części funkcjonariusz musi być współwłaścicielem, aby stracić uprawnienia do równoważnika. Należy stwierdzić, że sam fakt bycia współwłaścicielem budynku mieszkalnego stanowi przeszkodę formalnoprawną do dalszego pobierania równoważnika. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył J.J.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów określonych w ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Skarżący podniósł, że część budynku, którą odziedziczył nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość w rozumieniu wymienionego przepisu oraz nie mieści się w normie zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów. Skarżący wskazywał, że wraz z rodziną nie mieszkał w budynku spadkowym przy ul. Z. [...], tylko nadal zamieszkiwał w mieszkaniu teściów przy ul. W. [...]. A zatem sytuacja jego była analogiczna jak w 1998r. gdy przyznano mu równoważnik pieniężny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Organ podniósł, że okoliczności dotyczące stanu budynku, konieczności przeprowadzenia remontu nie mają w sprawie znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz. 12697 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego lokalu mieszkalnego. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a konkretnie § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 1 ust.2 pkt 5, które to przepisy regulują sytuację prawną policjanta w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny jest współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości. Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, póz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.777/, /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art.92 ust. 1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. l S.A. 696/98, LEXnr45853/ Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego, za co należy mu się równoważnik pieniężny / np. wyrok NSA z 29.08. 2002r. sygn. akt IISA/Kr 1633/98, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie/. Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § 1 ust. 1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 5 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: 5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", Z kolei § 1 ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 51 w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia". Dla ustalenia pełnej sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub lokalu mieszkalnego co do możliwości nabycia prawa do równoważnika pieniężnego nie można zatem ograniczać się do interpretacji treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, ale niezbędne jest uwzględnienie treści wynikającej z § 1 ust.2 pkt.5 rozporządzenia. Jako generalną zasadę przyjęto rozwiązanie, że policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość /§ 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia/. Jednak treść § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia powoduje, że ta generalna zasada została zmodyfikowana, a sytuacja prawna policjanta będącego współwłaścicielem domu, lokalu mieszkalnego zróżnicowana. Mianowicie stosunek współwłasności może wynikać z różnych zdarzeń prawnych: z czynności cywilnoprawnych /np. nabycie udziału we współwłasności w wyniku umowy sprzedaży, darowizny, zamiany/ orzeczeń sądowych, dziedziczenia. Regulacja zawarta w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wskazuje, że sytuacja prawna tych współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku dziedziczenia wchodzącego w skład spadku domu, lokalu mieszkalnego została odmiennie ukształtowana niż w pozostałych przypadkach powstania stosunku współwłasności. To zróżnicowanie sytuacji prawnej współwłaścicieli powoduje, że w przypadku gdy współwłasność powstała w wyniku innych zdarzeń prawnych niż spadkobranie, nabycie prawa do równoważnika pieniężnego zostało wyłączone, natomiast w przypadku gdy współwłasność wynika ze spadkobrania możliwe jest uzyskanie równoważnika pieniężnego, chyba, że zachodzą przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia wyłączające możliwość nabycia prawa do równoważnika. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny/ został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego to posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia/. To odmienne potraktowanie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku spadkobrania w stosunku do współwłaścicieli, których współwłasność powstała w wyniku innego zdarzenia jest rozwiązaniem zasadnym i racjonalnym. Zważywszy, że do powstania współwłasności w wyniku spadkobrania dochodzi z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku /śmierci spadkodawcy/, a więc w sposób odmienny niż nabycie udziału w przedmiocie współwłasności na podstawie czynności cywilno prawnej, gdzie sam podmiot decyduje o powstaniu danego stosunku współwłasności. Stąd też za zasadne należy ocenić przyjęte rozwiązanie, że uzyskanie współwłasności w wyniku spadkobrania nie powoduje automatycznie utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Ta utrata prawa do równoważnika ma miejsce wówczas, gdy spadkobierca zajmuje lokal, dom należący do spadku, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Istotna jest przesłanka zajmowania lokalu, domu, czyli zamieszkiwanie w nim, nie wystarczy samo posiadanie lokalu czy domu. Jeżeli policjant /lub członek rodziny/ będący współwłaścicielem w wyniku spadkobrania zajmuje dom lub lokal należący do spadku, wówczas należy zbadać czy udział jaki posiada w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Te wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy normami zawartymi w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia przypominają relacje jakie powinny zachodzić pomiędzy normą ogólną a normą szczególną, jednak nie do końca im odpowiadają. Relacja pomiędzy hipotezami obu tych norm nie spełnia typowego założenia, że cały zakres hipotezy legis specialis mieści się w zakresie hipotezy legis generalis. Stąd też trudności, które pojawiły się na tle wykładni powyższych przepisów. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ l i II instancji w przedmiotowej sprawie nie może się ostać, albowiem ograniczona została do § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z pominięciem treści zawartej w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący J.J. w wyniku spadkobrania jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w K. przy ul. Z. [...]. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zajmował domu należącego do spadku , ale mieszka wraz z żoną i dziećmi w lokalu mieszkalnym teściów, a położonym w K. przy ul. W. [...]. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, spełnienie których uzasadnia cofnięcie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 powołanej wyżej ustawy.