III SA/Kr 949/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 22 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania opinii służbowej za ostateczną postanawia skargę odrzucić Zaskarżoną przez M. S. decyzją z dnia 22 czerwca 2011r. znak [...] Komendant Powiatowy w G. uznał na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) za ostateczną opinię służbową M. S. z dnia 15 kwietnia 2011r. za okres służby od 22 czerwca 2009r. do 12 kwietnia 2011. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 15 kwietnia 2011r. Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego w G. wydał opinię służbową dotyczącą M. S., specjalisty ds. wykroczeń Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w G. za okres od 22 czerwca 2009r. do 12 kwietnia 2011r. , we wnioskach końcowych ogólnie pozytywnie opiniując skarżącego, natomiast w szczegółach opinii na ocenę "dobrą" oceniając jakość realizacji przez skarżącego zadań i czynności, tak samo oceniając rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, umiejętność współpracy i dyspozycyjność, na ocenę "dostateczną" oceniając kulturę osobista, natomiast samodzielność i inicjatywę, terminowość i planowanie i organizacje pracy oceniając na bardzo dobry. Opinia zawierała informacje o przeprowadzeniu ze skarżącym rozmowy, o której stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145) oraz o możliwości odwołania się od opinii służbowej w terminie do 14 dni do Komendanta Powiatowego Policji w G. M. S. wniósł odwołanie od powyższej opinii do Komendanta Powiatowego Policji w G., formułując zarzuty niepoparcia jej żadnymi faktami i nieuwzględnienia opinii osób współpracujących ze skarżącym. Zdaniem skarżącego na opinię winny rzutować zwłaszcza oceny osób z jego zespołu. Zarzucił, iż niska ocena jakości pracy jest pewnego rodzaju konsekwencją odwołania się się od poprzedniej opinii, przy czym zauważył, że nigdy w pracy nie spotkał się z zarzutami odnośnie jakości pracy. Nie zgodził się również z niską oceną kultury osobistej. Komendant Powiatowy Policji w G. po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że opinia służbowa M. S. została sporządzona z zachowaniem przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Powołał się na przepis § 3 ust. l pkt 3 lit a stanowiący, że przeprowadza się opinie służbową nie rzadziej niż raz na 36 miesięcy w służbie stałej po osiągnięciu przez policjanta 10 lat służby. Policjanta można opiniować częściej na polecenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Polecenie takie zostało wydane pismem z dnia [...] 2010 r. [...]. Organ zauważył przy tym, że skarżona opinia służbowa jest opinią pozytywną. Została wydana w sposób obiektywny. Oceny przełożonego właściwego do wydania opinii są oparte na faktach, dokumentach i dotyczą ściśle określonego czasu. Komendant Powiatowy Policji w G. podkreślił wobec powyższego, że nie znajduje podstaw do zmiany opinii. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, zarzucając organowi w tym zakresie uniemożliwienie dostępu do akt sprawy i niezapoznanie go z materiałem dowodowym. Zarzucił także wydanie opinii niepopartej dowodami, generalnie kwestionując noty odbiegające od not, które sam sobie w opinii wystawił. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że opinia M. S. została wydana z zachowaniem wymogów rozporządzenia z 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie ustaleniu podlega w pierwszej kolejności kwestia czy przedmiot skargi M. S. jakim jest decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. o uznaniu za ostateczną opinii służbowej z 15 kwietnia 2011r. M. S. wydanej przez Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego w G. podlega właściwości sądu administracyjnego z punktu widzenia art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) określającego zakres kognicji sądu administracyjnego. Tryb wydawania opinii policjantów reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2010r., Nr 170, poz. 1145). W § 5 pkt 4 rozporządzenie stanowi, że przełożonym do wydania opinii jest kierownik jednostki organizacyjnej Policji oraz kierownik komórki organizacyjnej, o których mowa w pkt 3 lit. b i c, w stosunku do podległych im policjantów. Natomiast w § 7 rozporządzenie stanowi, że opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest komendant powiatowy (miejski) i rejonowy Policji w stosunku do opinii wydanej przez kierownika komórki organizacyjnej bezpośrednio im podległej (§ 7 pkt 2 ust. 3 lit. a). Generalnie możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Policji była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie i licznych rozbieżności do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w dniu 5 grudnia 2011r. sygn. akt I OPS 3/11 (ONSAiWSA z 2012, Nr 2, poz. 19) , która w tezie stanowi, że "Na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, wydaną na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 172, poz. 1405) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Wprawdzie uchwała dotyczy opinii wydanej w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji materii w sprawie wydawania opinii w stosunku do pozostałych służb, w tym także Policji, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie w niniejszej sprawie. Orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej uchwały, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę- stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. Co prawda, środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany w w/w rozporządzeniu odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W tej sytuacji skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej funkcjonariusza nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność Omawiane rozstrzygnięcie, podjęte zostaje przez osobę będącą przełożonym skarżącego, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa jego na prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Akt ten nie mieści się zatem w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że co prawda wskazana wyżej uchwała jest wiążąca w sprawie, w której przedstawiono składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, co wynika z treści art. 187 § 2 ustawy p.p.s.a., jednakże w ocenie orzekającego Sądu znajduje ona także zastosowanie w sprawach dotyczących opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, a wyrażone w nich twierdzenia są jak najbardziej podzielane przez orzekający Sąd. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę M. S.