III SA/Kr 950/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 maja 2022 r., znak SKO.NP/4115/180/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi K. T. (dalej "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 maja 2022 r. (znak SKO.NP/4115/180/2022) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia 12 kwietnia 2022 r. (znak [...]) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz D. wskazaną wyżej decyzją z 12 kwietnia 2022 r. orzekł odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Decyzja ta stanowiła kolejną decyzję wydaną w tej sprawie, bowiem wcześniejsza, odmowna decyzja tegoż organu (z 28 stycznia 2022 r. znak [...]) uchylona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. (znak SKO.NP/4115/19/2022), a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania. Ówcześnie orzekające Kolegium Odwoławcze zaleciło, aby ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zbadał przesłanki warunkujące możliwość uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności to, jak wyglądał dotychczasowy przebieg jego zatrudnienia, jaka była przyczyna zaprzestania pracy (jej niepodjęcia) i czy było to ściśle związane z opieką nad matką, czy też wynikało z innych powodów. Nadto, organ odwoławczy nakazał organowi pomocowemu zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Motywem aktualnie objętej kontrolą decyzji organu I instancji było ponowne przyjęcie, że na przeszkodzie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stoi art. 17 ust. 1b, który warunkuje możliwość przyznania tego świadczenia momentem powstania niepełnosprawności osoby podlegające opiece. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 16 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskiem z 23 listopada 2021 r. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 26 października 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, iż nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych wynika, że matka skarżącego jest po zawale mózgu i wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje skarżący. Stwierdzony zakres opieki obejmuje troskę o bieżący porządek, pranie, prasowanie, palenie w piecu, przygotowanie posiłków oraz podawanie ich matce. Kolegium Odwoławcze wskazało, że osoba podlegająca opiece jest częściowo leżącą, porusza się za pomocą balkonika. Z wywiadu środowiskowego sporządzonego w sprawie wynika przy tym, że syn pomaga matce także w doprowadzaniu do toalety oraz przy kąpieli. W toku postępowania skarżący oświadczył, że od śmierci ojca, tj. od 3 grudnia 2020 r., nie podejmował już żadnych prac, zajmował się opieką nad matką. Następnie SKO w Tarnowie stwierdziło, że choć organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r.; sygn. akt K 38/13), to jednak decyzja ta odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie występuje bowiem bezpośredni związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją skarżącego z pracy (jej niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium wyjaśniło, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaakcentowało to, że opieka winna odznaczać się stałością i długoterminowością. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazało, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubieraniu, porannej higienie, czy przygotowaniu posiłków, są czynnościami, które mogą być wykonywane przed pójściem do pracy i nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. Także pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy pracują, nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. SKO w Tarnowie podkreśliło, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącego, jednakże konieczność sprawowania opieki stanowiącej w istocie codzienną pomoc, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest samodzielną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że matka odwołującego się jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście musiał zrezygnować z pracy. Co więcej, wnioskodawca nie udokumentował, aby przed ustaleniem stopnia niepełnosprawności matki podejmował jakiekolwiek aktywności zawodowe (brak świadectw pracy). Jak sam twierdzi, od grudnia 2020 r. nie podejmuje żadnych prac, podczas gdy matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od października 2021 r. A zatem, w ocenie SKO w Tarnowie, niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego, nie było spowodowane koniecznością opieki nad matką ale dokonywanymi przez niego wyborami życiowymi. Przyjęty stan faktyczny sprawy uzasadniał zatem ocenę, że nie występował bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w Tarnowie z 16 maja 2022 r. skarżący podał, że organ odwoławczy zarzucając, iż nie pracował od grudnia 2020 r. – nie dostrzegł tego, że wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest zakończeniem etapu gromadzenia dokumentów, badań lekarskich. Takie orzeczenie matka skarżącego uzyskała w październiku 2021 r. Czynności zmierzające do uzyskania tegoż orzeczenia trwały wiele miesięcy, przez które skarżący opiekował się matką, nie mając zarazem możliwości podjęcia zatrudniania. Do skargi dołączona została opinia sądowo-psychiatryczna matki skarżącego datowana na 6 maja 2022 r., a dokument ten wydany został w zainicjowanej przez skarżącego przed sądem powszechnym sprawie o ubezwłasnowolnienie jego matki. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Jak stanowi art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), podstawą uchylenia przez sąd objętej skargą decyzji lub postanowienia jest stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego są wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 19.07.2012 r., sygn. akt II OSK 768/11). W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że skarżący załączył do skargi wniesionej do sądu administracyjnego, datowany na dzień 6 maja 2022 r. dokument opinii sądowo-psychiatrycznej jego matki. Z treści tegoż dokumentu wynika, iż dwóch biegłych sądowych (psychiatra i psycholog) badając matkę skarżącego ustaliło, że osoba ta funkcjonuje na poziomie głębokiego otępienia, nie można nawiązać z nią logicznego kontaktu, nie rozpoznaje bliskich, jej orientacja auto i allo – psychiczna jest całkowicie zaburzona, wymaga pielęgnacji, karmienia i podawania leków. Biegli stwierdzili głębokie otępienie tej osoby w przebiegu choroby Alzheimera oraz przebytego zawału lewej półkuli mózgu, akcentując, że opiniowana nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania na poziomie zapewniającym jej optymalny komfort życiowy. Nadto, opisywany dokument opinii sądowo-psychiatrycznej podawał, że matka skarżącego nie porusza się samodzielnie, jest osobą leżącą, a jej funkcjonowanie społeczne jest całkowicie upośledzone, wymaga wsparcia, pomocy i opieki ze strony innych osób. Biegli podkreślali także, że ze względu na głęboki proces otępienny opiniowanej, nie jest ona w stanie podejmować świadomych decyzji, ani funkcjonować samodzielnie i niezależnie w aspekcie poznawczym i fizycznym. We wnioskach opinii wskazano m.in., że w następstwie otępienia doszło do całkowitego upośledzenia wszystkich funkcji poznawczych, a stan ten jest trwały i nie rokuje poprawy. Przedstawiony wyżej dokument, nie był znany organowi wydającemu decyzję (nie znajdował się w aktach administracyjnych sprawy), a nadto data jego wydania (6 maja 2022 r.) wskazuje, że istniał on w chwili podejmowania w tej sprawie decyzji przez organ odwoławczy (wydanej 16 maja 2022 r.). Niewątpliwie przy tym treść opisanego wyżej dokumentu pozwala stwierdzić jego przydatność dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem trzeba, że zaprezentowane w powyższym dokumencie informacje i oceny odnośnie stanu zdrowia matki skarżącego odbiegają od przedstawionych w tym zakresie przez organ odwoławczy ustaleń, które organ ten miał na uwadze stwierdzając brak związku przyczynowo skutkowego między pasywnością zawodową skarżącego, a opieką sprawowaną nad matką. SKO w Tarnowie podało w tym aspekcie jedynie, że matka skarżącego jest osobą częściowo leżącą, a nadto mobilną (porusza się przy pomocy balkonika), a zakres potrzebnej jej opieki ogranicza się wyłącznie do tzw. czynności dnia codziennego. Przywołana wyżej opinia biegłych nie pozwala na zaakceptowanie tych stwierdzeń. Biegli stwierdzili, że osoba ta jest bowiem całkowicie leżąca, a nadto funkcjonuje ona na poziomie głębokiego otępienia umysłowego. Ten stan zdrowia matki skarżącego wraz z wnioskami biegłych co do możliwości jej samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie, niewątpliwe rzutować mogą na zakres koniecznej opieki sprawowanej przez opiekuna takiej osoby. Nie wymaga bowiem bliższego dowodzenia to, że potrzeby opiekuńcze osoby cierpiącej na poważne zaburzenia psychiczne, są odmienne od potrzeb osób niepełnosprawnych cierpiących na inne dolegliwości. W tej sprawie zaś biegli sądowi wskazali, że u matki skarżącego występuje ciężki stan otępienia w przebiegu choroby Alzheimera, połączony z dysfunkcjami organizmu wywołanymi przebytym zawałem mózgu i upośledzeniem wszystkich funkcji poznawczych. Powyżej opisywany dokument rzuca więc niewątpliwie nowe światło na stan zdrowia matki skarżącego, a przez to na konieczny takiej osobie zakres niezbędnej opieki. Wiedzy o wynikającym z prezentowanego dokumentu stanie zdrowia skarżącej orzekający organ administracji nie miał, gdyż nie tylko nie przedstawił takich informacji w uzasadnieniu wydanej decyzji ale także, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna matki skarżącego (k. 56,57 a.a.), choć naprowadzała na niewątpliwy ciężki jej stan, to nie pozwalała na ocenę tego stanu w sposób, który wynika z cytowanej wyżej opinii biegłych sądowych. Niewątpliwie więc wiedza płynąca z opisywanego wyżej dokumentu przydatna będzie dla potrzeb rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności w aspekcie prawidłowego ustalenia istnienia związku przyczynowo skutkowego między zakresem koniecznej opieki sprawowanej nad matką, a zaprzestaniem przez skarżącego aktywności zawodowej. Adekwatny bowiem stopień opieki świadczonej przez opiekuna, winien uwzględniać aktualny stan zdrowia niepełnosprawnego i jego potrzeby wynikające z rodzaju schorzeń, na które cierpi. W aspekcie natomiast pasywności zawodowej opiekuna, związanej ze sprawowaną przez niego opieką, pamiętać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie zatrudnienia (pracy) przez opiekuna. Ta natomiast przesłanka, jak wynika z orzecznictwa sądowego, winna być odnoszona jako aktualna, tj. odnoszona do momentu składania wniosku przez skarżącego względnie do momentu orzekania przez organ administracji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14.05.2020 r.; sygn. akt III SA/Gd 410/20). Jak wskazuje się w orzecznictwie, uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiążące się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów, musi być poprzedzone oceną ich przydatności dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z 22.02.2017 r., II OSK 1533/15). Wg sądu, z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, nie ulega kwestii, że przedłożony przy skardze dokument opinii sądowo-psychiatrycznej niepełnosprawnej matki skarżącego, będzie przydatny do prawidłowej oceny żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem z pracy spowodowanej opieką nad matką. Zatem, w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie treści tegoż dokumentu przy ocenie normatywnych przesłanek przyznania świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ rozważy także ewentualną potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, o ile uzna, że z uwagi na opisany wyżej dokument, istnieje dalsza potrzeba zaktualizowania danych, którymi już dysponuje. Nadto, organ I instancji winien mieć na uwadze, że powoływana dotychczas negatywna przesłanka przyznania świadczenia - art. 17 ust. 1b (kryterium momentu powstania niepełnosprawności), utraciło przymiot konstytucyjności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Powyższe oznacza, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.