III SA/Kr 953/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. - A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2007r., nr 125, poz. 874, ze zm.)- zwanej dalej u.t.d.- nałożył karę pieniężną w wysokości 9000 zł na A – J. P. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał podstawę prawną jak i opis poszczególnych naruszeń i kar: 1. wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia- kara pieniężna w wysokości 6000 zł - na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 2.1 załącznika do ustawy; 2. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące - kara pieniężna w wysokości 3000 zł - na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 12.1, załącznika do ustawy. Ad. 1. W dniu 18.03.2010r. w m. L, dokonano kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...], prowadzonego przez B. W. Kierowca wykonywał regularny przewóz osób na linii regularnej na trasie K - S. Kontrola rozpoczęła się w miejscowości K, gdzie na przystanku K - A do pojazdu wsiadł inspektor nieumundurowany, który na trasie przejazdu K - L prowadził obserwację w celu ustalenia, czy przestrzegane są warunki wykonywania regularnego przewozu osób. W toku czynności kontrolnych, na podstawie analizy okazanych do kontroli dokumentów, na podstawie obserwacji inspektora oraz na podstawie zeznań kierowcy ustalono, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii K - S. Podczas kontroli kierowca nie posiadał w pojeździe zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie K - S. Kierowca posiadał w pojeździe i okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii K - L oraz rozkład jazdy na trasie K - L. Kierowca oświadczył, że kurs rozpoczął o godzinie 9:00. W K kierowca sprzedawał bilety do L. Ponadto, z K kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej K - L. Na podstawie pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa stwierdzono, iż zezwolenie L - S w dniu 23.02.2009r. zostało cofnięte przez Marszałka Województwa. Natomiast kontrola została przeprowadzona w dniu 18.03.2010r. W związku z tym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób na trasie K - S bez wymaganego zezwolenia. Organ przytoczył art. 18.1, art. 18a i art. 18b u.t.d. i wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia: art. 18 ust. 1, ust. 1 "a", ust. 2, ust. 3, art. 19 "a" ust. 1 u.t.d., oraz art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie rogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 497). Ad. 2. W toku czynności kontrolnych, na podstawie analizy okazanych do kontroli dokumentów, na podstawie obserwacji inspektora oraz na podstawie zeznań kierowcy ustalono, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii K - S na trasie o długości 92 km. Mimo, iż wykonywana była linia regularna K - S powyżej 50 km, pojazd nie został wyposażony w tachograf. Wykonywany rodzaj przewozu osób na linii regularnej przekraczającej 50 km jest wymieniony w art. 16 rozporządzenia 561/2006, zgodnie z art. 26 rozporządzenia 561/2006. Pojazdy wykonujące przejazdy w ramach linii regularnej przekraczającej 50km. powinny być wyposażone w urządzenie rejestrujące (tachograf). Zgodnie z art. 26 rozporządzenia 561/2006: w rozporządzeniu (EWG) nr 3821/85 wprowadza się następujące zmiany: ust. 2. Artykuł 3 ust. 1, 2 i 3 otrzymuje następujące brzmienie: Urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Pojazdy, o których mowa w art. 16 ust. l rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz pojazdy, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, ale które nie są już wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, muszą spełniać ten wymóg do dnia 31 grudnia 2007 r. Rozporządzenie weszło w życie dnia 11 kwietnia 2007 r., z wyjątkiem art. 10 ust. 5, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 27, które wchodzą w życie dnia 1 maja 2006 r. Kontrolowany pojazd zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym pierwszą rejestracje miał w dniu 5.01.2007r. i przedsiębiorca decydując się na wykonywanie kontrolowanego rodzaju przewozu kontrolowanym pojazdem winien go wyposażyć w cyfrowe urządzenie rejestrujące. Na podstawie art. 92a ust. 5 u.t.d. postępowanie zostało skierowane wobec przedsiębiorcy gdyż stwierdzone naruszenie miało charakter rażący, co miało wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zdaniem organu w sprawie doszło do naruszenia art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w zw. z art. 26 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006; art. 2 ust. l lit. a), b) rozporządzenia Rady (WE) Nr 2135/98 w zw. z art. 27 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. W dniu 31.03.2010r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne względem naruszeń zawartych w protokole kontroli jak również strona została wezwana do wypowiedzenia się względem stwierdzonych naruszeń w formie pisemnej. W dniu 4.05.2010 r. strona pisemnie zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu złożenia wyjaśnień, uwag i zastrzeżeń do protokołu z kontroli z uwagi na fakt pobytu na zwolnieniu lekarskim. W dniu 15.06.2010r. organ uwzględniając prośbę ponownie wezwał stronę do wypowiedzenia się w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, równocześnie zawiadamiając stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 20.08.2010r. W dniu 18.08.2010r. organ ponownie wezwał stronę do wypowiedzenia się w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, równocześnie zawiadamiając stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 18.10.2010r. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy w dniu 14.10.2010r. organ ponownie wezwał stronę do wypowiedzenia się w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, równocześnie zawiadamiają stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 21.12.2010r. Organ uznał, iż jeśli zgodnie z przesłanymi pismami dotyczącymi przedłużenia terminu strona przebywała na zwolnieniu lekarskim, J. P. mógł w każdej chwili upoważnić pełnomocnika do złożenia wyjaśnień, uwag czy też zastrzeżeń do protokołu w celu jego reprezentowania przed organem kontroli, czego to też nie zrobił. J. P. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 157 § 1 k.p.a., decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie terminu prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzja została podjęta po upływie obowiązującego terminu na prowadzenie postępowania. Postępowanie wszczęto 18.03.2010r., termin załatwienia sprawy przedłużano 2-krotnie do 20.08.2010r., a następnie do 18.10.2010 r. i postępowanie zakończono wydaniem decyzji w dniu [...] 2010r. Daty wydania decyzji i jej nadania (4.02.2011 r., co potwierdza pieczęć pocztowa na kopercie) oraz doręczenia sugerować mogą, że decyzja była antydatowana. W przypadku, gdyby organ II instancji nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, skarżący zwrócił się o wezwanie do uzupełnienia odwołania o merytoryczne uzasadnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 26 kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 2 a) i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. UE L 370 z 31.12.1985) oraz Lp. 2.1 i 12.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 87 ust. 1 pkt 2 a), art. 87 ust. 3, art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1 i 3 u.t.d. oraz art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 a) u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie o niekierowaniu pojazdem, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Według art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 u.t.d. podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1 - 8 podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15 000 złotych -w odniesieniu do kontroli drogowej (art. 92 ust. 2 u.t.d.). W myśl Lp. 2.1 załącznika do ustawy wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych. Zgodnie z Lp. 12.1 za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące nakładana jest kara pieniężna w wysokości 3000 złotych. Odnośnie naruszenia z Lp. 2.1 organ odwoławczy stwierdził, że podczas przeprowadzonej w dniu 18 marca 2010 r. kontroli drogowej pojazdu ustalono, że przedsiębiorca J. P. wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej K - S. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy B. W. oraz obserwacji przeprowadzonych przez inspektora, który wsiadł do pojazdu na przystanku K – A. Z informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa wynikało, iż stronie cofnięto zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie K - S z dniem 10 marca 2010 r., a więc przed dniem kontroli drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Odnośnie naruszenia z Lp. 12.1 organ odwoławczy stwierdził, że strona popełniła w dniu kontroli to naruszenie, gdyż według stanu faktycznego i prawnego na dzień kontroli dotyczył jej obowiązek zainstalowania w kontrolowanym pojeździe urządzenia rejestrującego aktywność kierowcy, przebytą drogę oraz prędkość pojazdu. Organ odwoławczy ocenił, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego określonych w rozporządzeniu (EWG) nr 3821/85. W myśl art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zgodnie z art. 3 pkt a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Strona w dniu 18 marca 2010 r. wykonywała przewóz osób na linii regularnej K - S. Odległość między K a S wynosi około 70 km. Dlatego też w opinii organu odwoławczego, przewóz z dnia kontroli nie podlegał pod wyłączenie z art. 3 pkt a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zarzut dotyczący wydania decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie terminu prowadzenia postępowania organ odwoławczy uznał za bezzasadny wskazując, że terminy załatwiania spraw określone w Kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter procesowy, co oznacza, że ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. Organ nadto stwierdził, że strona w toku postępowania złożyła wniosek przedłużenie postępowania, który został przez organ I instancji uwzględniony mimo nieprzedłożenia przez stronę dowodu na powoływaną okoliczność w postaci choroby. Tym bardziej zarzut niedotrzymania terminu wydania decyzji jest niezasadny. Ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, iż w związku z wniesieniem przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji należało zastosować tryb odwoławczy, czyli wydać decyzję organu II instancji w oparciu o przepisy rozdziału 10 k.p.a. Organ odwoławczy nie ma obowiązku w toku postępowania wzywać strony o uzupełnienie odwołania tym bardziej, iż materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu w I instancji jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Powyższe potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (OTK-A 2008/2/30, Dz.U. RP 2008/57/349), który to stwierdza, iż wskazane regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. J. P. wniósł skargę na powyższą decyzję. Podniósł, że nie zgadza się z decyzją i wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że wszelkie wyjaśnienia przedstawi pisemnie podczas postępowania, gdyż będą istotne dla sprawy. Uważa, że decyzja organu II instancji jest niesłuszna i jest krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w dniu 8 lipca 2011 r. do organu II instancji wpłynęło pismo skarżącego dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...]. W piśmie skarżący zwraca się z prośba o rozważenie możliwości wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją i uchylenie tej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych w związku z naruszeniem polegającym na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Przedstawia argumenty, które w ocenie skarżącego jednoznacznie wskazują na bezpodstawne i niedorzeczne stwierdzenie naruszeń opisanych w decyzji zarówno organu I jak i II instancji. Podnosi, iż podczas kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny na linii K - L, posiadał w pojeździe zezwolenie nr [...] na wykonywanie przedmiotowej linii regularnej. W dniu kontroli kierowca okazał również rozkład jazdy na ww. trasę. Ponadto w K kierowca sprzedawał pasażerom bilety do L, z K kierowca wyjechał autobusem oznakowanym według linii regularnej K - L. Skarżący uważa, iż podczas kontroli drogowej doszło do poważnego nadużycia kompetencji oraz uprawnień ITD podczas stwierdzenia, iż w dniu kontroli wykonywany był przejazd na linii: K - S. GITD stwierdził, że nie dostrzegł żadnych uchybień w działaniu organu kontrolnego. Podczas przeprowadzonej w dniu 18 marca 2010 r. kontroli drogowej ustalono, że przedsiębiorca J. P. wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej K - S. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy B. W. oraz obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku K – A. Z informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa wynikało, iż stronie cofnięto zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie K - S z dniem 10 marca 2010 r., przed dniem kontroli drogowej. Podnoszone przez skarżącego argumenty w ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie mają poparcia w zgromadzony materiale dowodowym. Ustosunkowując się do wniosku dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego, wskazał, iż z uwagi na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a., normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., w związku z art. 15 k.p.a. charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia- określona została kara pieniężna w wysokości 6000 zł - na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 2.1 załącznika do ustawy i taką karę na skarżącego nałożono w sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Poza sporem pozostaje w sprawie to, że skarżącemu cofnięto zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie K - S z dniem 10 marca 2010 r., przed dniem kontroli drogowej. W przypadku kontroli drogowej pojazdu wykonującego konkretny przewóz osób, ocena, co do tego, jaki jego rodzaj realizowany jest przez przedsiębiorcę w dacie kontroli, zależy nie od intencji przedsiębiorcy, a od rzeczywistego, realnie wykonywanego przewozu znajdującego potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach. Powyższe ustalone zostaje w wyniku postępowania kontrolnego, a następnie prowadzonego z udziałem strony postępowania administracyjnego. Zatem niezwykle istotnym w takim postępowania jest ustalenia stanu faktycznego znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym w wyniku przeprowadzonego zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Nie spełnia tych wymogów postępowanie zakończone decyzją administracyjną znajdująca wprawdzie oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, ale niepełnym lub wewnętrzne sprzecznym. Taka sytuacja w sprawie miała miejsce. W sprawie podczas przeprowadzonej w dniu 18 marca 2010 r. kontroli drogowej ustalono, że przedsiębiorca J. P. wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej K - S. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy B. W. oraz obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku K – A. Ustalenia w odniesieniu do tego, że wykonywany był transport drogowy osób na linii regularnej K – S organ I instancji oparł także na protokole z kontroli. Niewątpliwie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów u.t.d., jednakże podlega takim samym zasadom oceny jak każdy inny dowód. Należy, zatem zauważyć, że treść tego protokołu zawiera wewnętrzne sprzeczności w zakresie odnoszącym się do tego, na jakiej linii wykonywany był transport drogowy. Z protokołu wynika, że z K kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej K - L, kierowca podczas kontroli posiadał w pojeździe i okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii K - L, okazał rozkład jazdy na tej trasie a także sprzedawał bilety do L. W sprzeczności z tymi zapisami pozostaje, zatem zawarte w protokole stwierdzenie, że wykonywany był przewóz na linii regularnej K - S. Sprzeczności tej nie usuwają zeznania świadka - kierowcy B. W., który również przyznał, że wykonywał transport drogowy na linii regularnej K - S. Nie bez znaczenia jest, bowiem zapis w protokole kontroli, że kontroli dokonano na dworcu PKS w L a jak podnosił skarżący na rozprawie przed Sądem, miejscowość S znajduje się za L w odległości około 30 km oraz żeby dojechać do S trzeba przejechać z K do Ł, z Ł do L a następnie z L do S. Na rozprawie skarżący podnosił też, że wykonywany był regularny przewóz na trasie K - L przez Ł, na co posiadał stosowne zezwolenia przedkładając kopie zezwoleń nr [...] i [...] na trasie K - Ł, L – Ł, że kierowca nie sprzedawał biletów do S. W tym miejscu należy zauważyć, że stawiennictwo na rozprawę sądową nie jest obowiązkowe. Jednakże udział w rozprawie umożliwia złożenie wyjaśnień odnoszących się do żądań, zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę przeciwną (art. 106 § 2 p.p.s.a.), a także złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zatem strona - w tym przypadku organ- nie stawiając się na rozprawę winien mieć świadomość, że takie niestawiennictwo pozbawia możliwości reagowania na niepodniesione w skardze zarzuty, co w sprawie miało miejsce- zwłaszcza wobec tego, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawierało merytorycznego uzasadnienia, że takiego uzasadnienia i konkretnych zarzutów nie zawierała także skarga, a zwłaszcza wobec powyżej przedstawionych sprzeczności w zebranym materiale dowodowym oraz w świetle podniesionych przez skarżącego na rozprawie twierdzeń, że z każdej kontroli wykonywana jest dokumentacja fotograficzna, której brak w aktach sprawy oraz, że autobus wyposażony był w dwie tablice kierunkowe na trasy, na które posiadał zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nie wymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia, jeżeli miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie można też nie zauważyć, że ustalenie, iż przedsiębiorca J. P. wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej K - S stwierdzono na podstawie, jak wynikało z protokołu kontroli, obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku K – A. Zaniechano jednakże możliwości przesłuchania w charakterze świadka tej osoby dla wyjaśnienia wyników tej "obserwacji" w odniesieniu do linii, na której wykonywany był transport. Zatem, podnoszone przez skarżącego argumenty, istniejące wewnętrzne sprzeczności w zebranym materiale dowodowym wskazują, że organ uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie ma obowiązku w toku postępowania wzywać strony o uzupełnienie odwołania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, dotyczy to jednakże sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu w I instancji jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Wprawdzie odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 k.p.a.), jednakże wobec wskazanej powyżej wadliwości materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, niewątpliwie organ odwoławczy spełniając wynikający z art. 138 k.p.a. obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, winien skorzystać z możliwości wezwania strony o uzupełnienie odwołania o merytoryczne uzasadnienie, którego odwołanie nie zawierało, o co skarżący w odwołaniu wnosił. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego wynikało z obowiązku dochowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) ale również z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publiczne (art. 8 k.p.a.), zwłaszcza w świetle wskazanej przez skarżącego na rozprawie okoliczności, że prowadzi jednoosobową firmę i zatrudnia jedną osobę w administracji, pomimo niewątpliwie trafnego stanowiska organu odwoławczego, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Analogiczne zastrzeżenia wynikające z funkcji kontrolnej Sądu - należy poczynić w odniesieniu do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, za co nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł - na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie Lp. 12.1, załącznika do ustawy. Z kolei do tego naruszenia skarżący na rozprawie podniósł, że autobus, którym był wykonywany przewóz wyprodukowany został w 2006r., fabrycznie nie posiadał tachografu cyfrowego, ponieważ przepisy unijne takiego wymogu nie wprowadziły a zwolnione z obowiązku instalowania takiego tachografu były pojazdy do masy 3, 5 tony- w tym przypadku autobus miał masę całkowitą 3,2 tony i wykonywał przewóz do 50 km na podstawie przedłożonych przez skarżącego zezwoleń. Nie było, zatem wypełnieniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając także w tym przypadku zastrzeżenia dotyczące sprzeczności w zebranym materiale dowodowym dotyczącym linii, na której wykonywany był transport drogowy osób, wskazanie przez organ I instancji, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii K - S na trasie o długości 92 km, że kontrolowany pojazd zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym pierwszą rejestracje miał w dniu 5.01.2007r. i przedsiębiorca decydując się na wykonywanie kontrolowanego rodzaju przewozu kontrolowanym pojazdem winien go wyposażyć w cyfrowe urządzenie rejestrujące. To stanowisko, zatem wadliwie i co najmniej przedwcześnie podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oceniając, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego w odniesieniu do wskazywanych regulacji. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.