III SA/Kr 955/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz ustalił, że kwota 282 zł stanowiąca zasiłki rodzinne na dwoje dzieci oraz dodatek do zasiłku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole położonej poza miejscem zamieszkania wypłacona I. C. w październiku 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, przy czym w decyzji tej została potrącona kwota 221 zł jako świadczenie rodzinne przysługujące w sierpniu 2013 r. I. C., a tym samym organ ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia podlegającego zwrotowi w wysokości 61 zł. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], następnie zmienioną decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz ustalił, że kwota 624 zł stanowiąca zasiłki rodzinne na dwoje dzieci oraz dodatek do zasiłku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole położonej poza miejscem zamieszkania wypłacona I. C. w listopadzie i grudniu 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi. II. I. C. wniosła w dniu 18 listopada 2013 r. pismo o rozłożenie należności na raty podając, że nie jest w stanie spłacić jednorazowo całej kwoty, gdyż sama utrzymuje 5-cio osobowa rodzinę, w której dwoje dzieci uczęszcza nadal do szkoły. W piśmie tym wskazała na konkretne wydatki związane z utrzymaniem domu i rodziny, w tym na wydatki z tytułu zakupu leków dla siebie i męża. W dniu 4 grudnia 2013 r. I. C. wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń lub w przypadku odmowy o rozłożenia na raty podnosząc, że jej córka K. C. jest chora na depresję lekową i wymaga leczenia farmakologicznego. Do wniosku dołączyła paragony i fakturę z aptek za zakup leków na łączną kwotę 82,72 zł oraz zaświadczenia lekarskie o pozostawaniu w leczeniu Poradni Zdrowia Psychicznego córki K. C. i męża J. C. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz odmówił I. C. umorzenia w całości oraz w części kwoty 685 zł będącej łączną kwotą świadczeń nienależnie pobranych. Tą samą decyzją organ rozłożył powyższą kwotę na 7 miesięcznych rat – pierwsza w wysokości 61 zł, a kolejne po 104 zł każda. Organ powołując się na treść art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych uznał, że w przypadku I. C. nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które upoważniałyby do umorzenia należności w całości lub w części. Organ ustalił, że łączna miesięczna wysokość dochodów rodziny – zarobki I. C. i renta J. C. - wynoszą 3.262,28 zł, co stanowi kwotę 652,45 zł na osobę w rodzinie, a łączna wysokość wydatków wynosi 1.574,96 zł miesięcznie. Zdaniem organu, pozostała kwota wystarcza na pokrycie kosztów związanych z wyżywieniem oraz zakupem odzieży i obuwia dla rodziny oraz pozwala na zwrot nienależnie pobranych świadczeń, przy czym organ rozłożył świadczenia podlegające zwrotowi na raty, "aby umożliwić spłatę nienależnie pobranych świadczeń bez dotkliwych skutków postaci znacznego pogorszenia sytuacji finansowej budżetu domowego". Od powyższej decyzji Burmistrza I. C. wniosła odwołanie, w którym nie podzieliła stanowiska organu. Zdaniem odwołującej się, ściągniecie od niej nienależnie pobranych świadczeń będzie skutkowało obniżeniem wydatków na utrzymanie uczących się dzieci, a przede wszystkim wydatków związanych z ich kształceniem się, tj. na przybory szkolne, książki, odzież, obuwie zimowe i żywność. Odwołująca się zaznaczyła, że ma pracę tymczasową, pracuje bowiem na umowę - zlecenie, która zawierana jest na jeden miesiąc i w każdej chwili może nie być zawarta na dalszy okres. Podkreśliła, że jej mąż jest chory psychicznie na schizofrenię paranoidalną i często wymaga leczenia szpitalnego. Zaznaczyła, że córka leczy się na depresję, a sama także pozostaje w leczeniu na cukrzycę i nadciśnienie. Odwołująca się podała, że ponosi wydatki na leki, a w przypadku leczenia córki także na dojazdy do przychodni specjalistycznych na terenie K. Podniosła, że rodzina posiadanych gruntów nie uprawia, a jedynie w związku z ich posiadaniem ponosi koszty podatku. Wyjaśniła też, że przez jakiś czas pozostawała bez pracy i nigdy nie zamierzała wyłudzić świadczeń, a jedynie nie zrozumiała jednego z pytań w wielostronicowym wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych i źle zakreśliła odpowiedź. Decyzją z dnia 17 marca 2014 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło terminy zapłaty rat, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja Burmistrza została wydana w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, co oznacza, że "organ administracyjny w wypadkach określonych prawem może zrezygnować ze zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, nie musi to następować w każdym kończącym się postępowaniu i nie jest to regułą, wręcz przeciwnie, umorzenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń jest instytucją o charakterze wyjątkowym". Organ odwoławczy wskazał na powinności organów administracyjnych orzekających w ramach uznania administracyjnego przytaczając stanowisko zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 605/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 920/10 w tej kwestii. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie mające wyjaśnić sytuację dochodową strony i szczegółowo wskazał kwoty, jakimi strona dysponuje po uregulowaniu wszelkich opłat, jak również wykazał, że rozłożenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń na raty pozwoli stronie na ich spłatę bez nadwyrężania jej miesięcznego budżetu. Kolegium podzieliło "pogląd organu I instancji, iż umorzenie w całości lub w części przedmiotowej należności byłoby działaniem nieadekwatnym do sytuacji finansowej strony i naruszeniem art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych." Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. I. C. wiosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez nieustalenie pełnego obrazu sytuacji rodzinnej i materialnej strony oraz brak należytej oceny wszystkich doniosłych okoliczności w sprawie, w tym choroby psychicznej członków rodziny, przemawiających za umorzeniem w całości świadczenia nienależnie pobranego. Na uzasadnienie skargi podano, że co prawda organy skalkulowały dochody i koszty utrzymania całej rodziny, nie mniej pominęły ciężką sytuację rodzinną skarżącej związaną z faktem, że zarówno małżonek jak i dwoje dzieci skarżącej – K. i G. – borykają się z chorobami psychicznymi. Podano też, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę kosztów codziennego wyżywienia kilkuosobowej rodziny, zakupu środków higieny osobistej, wydatków związanych z kształceniem dzieci oraz poszukiwaniem prac dorywczych, a także konieczności zgromadzenia oszczędności związanych z planowanym leczeniem syna G. W skardze zarzucono, że organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż "umorzenie w całości lub w części przedmiotowej należności byłoby działaniem nieadekwatnym do sytuacji finansowej strony" nie widząc tego, że w pięcioosobowej rodzinie troje z jej członków cierpi na chorobę psychiczną, powodującą obopólne i trwałe udręczenie, poczucie stałego zagrożenia osób nieprzewidywalnymi patologicznymi reakcjami chorych, dezorganizujące wzajemne relacje rodzinne. Podkreślono, że choroba psychiczna w rodzinie powinna być zaszłością pierwszorzędną w ocenie podstaw do umorzenia przedmiotowych należności, a nie poboczną. Zarzucono też, że organy nie wyjaśniły, w jakim stopniu spłata przedmiotowych należności wpłynie na sytuację materialną rodziny, a w szczególności, czy nie narazi rodziny na uszczerbek majątkowy w stopniu zagrażającym codziennej egzystencji. Jednocześnie skarżąca dołączyła szereg dokumentów wskazujących na problemy ze zdrowiem psychicznym członków jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skarga I. C. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi I. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o odmowie umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), który to przepis stanowi: "Art. 30. 9. Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny." Z przytoczonego wyżej brzmienia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotnie wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było zbadanie i rozpatrzenie, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego - w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 omawianej ustawy - czy istnieją podstawy do umorzenia wobec skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, czy też brak jest takich podstaw. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji rodziny, więc nie tylko sytuacji materialnej – dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej rodziny, a więc także sytuacji zdrowotnej, możliwości intelektualnych jej członków itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji. Sąd podkreśla, że na prawidłowość zajętego stanowiska wskazuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 946/12 (opubl. LEX nr 1366528): "(...) rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię, albowiem zamiast ustalenia pełnej sytuacji rodziny ograniczyły się do wskazania sytuacji dochodowej rodziny i niektórych kosztów utrzymania jej członków. Organy pominęły niemal całkowicie sytuację zdrowotną rodziny, w której troje członków boryka się z chorobami psychicznymi zaburzając tym samym wzajemne relacje rodzinne i czyniąc sytuację życiową skarżącej niezwykle trudną, a na co trafnie wskazano w skardze. Należy zauważyć, że na fakt pobierania świadczenia rentowego przez męża J. C. wskazywała skarżąca już w dniu 5 sierpnia 2013 r. (k. 48 akt adm.), a w oświadczeniu z dnia 21 listopada 2013 r. wskazała wprost na chorobę psychiczną męża, która powoduje jego coroczny pobyt w szpitalu psychiatrycznym (k. 135 akt adm.). Organy obu instancji nie pochyliły się nad tą okolicznością pomimo tego, że w przeciwieństwie do decyzji wydawanych w oparciu o dochody stron w ustawowo ustalonej wysokości, art. 30 ust. 9 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązuje organy do zbadania okoliczności dotyczących "sytuacji rodziny". Zdaniem Sądu, ma rację skarżąca podnosząc w skardze, że choroba psychiczna trojga z pięciorga członków rodziny skarżącej jest z całą pewnością okolicznością szczególnie uzasadnioną, o której mowa w art. 30 ust. 9 omawianej ustawy, a więc uprawniającą do rozważenia umorzenia całości lub co najmniej w znacznej części nienależnie pobranych świadczeń. Jest to tym bardziej uzasadnione, że - wbrew twierdzeniom organów o sytuacji materialnej skarżącej pozwalającej jej na spłatę w ratach całej przedmiotowej należności - sytuacja ta nie jest tak dobra, aby uznać, że skarżąca może udźwignąć spłatę tych należności bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania siebie i rodziny. Sąd zauważa bowiem, że nawet gdyby przyjąć, w ślad za organem I instancji, że dochody rodziny skarżącej wynoszą 3.262,28 zł miesięcznie (1.553,55 zł wynagrodzenie skarżącej + 1708,92 zł renta męża skarżącej), a wydatki miesięczne kształtują się w kwocie1574,96 zł (205,14 zł prąd + 27,22 zł woda + 29,00 zł + 45,13 zł telef. + 39,15 zł intern. + 59,90 zł tel. kom. + 54,00 zł butla gazu + 65,00 zł wywóz śmieci + 116,66 zł średnio mies. węgiel + 150,00 zł dojazd do pracy + 200,00 zł dojazd córek do szkoły + 167,11 zł spłata I kredytu + 333,93 zł spłata II kredytu + 82,72 zł leki), to pięcioosobowej rodzinie skarżącej pozostaje kwota 1.687,32 zł miesięcznie, tj. 337,46 zł na osobę miesięcznie, a więc średnio dziennie 11,25 zł na osobę - na wyżywienie, ubranie (odzież, buty, bieliznę itp.), środki czystości i higieny osobistej, książki, przybory szkolne, nie wspominając o podatku od nieruchomości, dostępie do gazet, kina i innych dóbr kultury. Sąd zwraca uwagę na to, że ustawodawca uzależnił umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", a więc nie zawęził przesłanek prowadzących do umorzenia tych należności jedynie od sytuacji materialnej rodziny, ale nakazał organom wziąć pod uwagę pełną sytuację rodziny, w której mogą zachodzić szczególne okoliczności takie jak ciężka sytuacja zdrowotna, jaką niewątpliwie jest choroba psychiczna jednego, bądź – jak w tym przypadku – wielu członków rodziny. W ocenie Sądu, organy administracyjne nie stosując ściśle wskazanych ustawowych przesłanek pomyliły uznaniowość, która zobowiązuje do konkretnego i jasnego wykazania, na jakiej podstawie i dlaczego organ tak, a nie inaczej orzekł z dowolnością, którą zastosowały w niniejszej sprawie. Ma więc rację – zdaniem Sądu - strona skarżąca wskazując, że organy administracyjne obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pełnej sytuacji rodziny skarżącej i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, a tym samym nie zbadały całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wyżej zaprezentowane i ustalą rzeczywistą sytuację rodziny, a ewentualnie nie znajdując podstaw do umorzenia przedmiotowych należności wykażą w sposób konkretny, a nie enigmatyczny, że sytuacja rodziny skarżącej nie należy do "szczególnie uzasadnionych okoliczności", które zobowiązują organy do umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych – zgodnie z art. 30 ust. 9 omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt III wyroku.