III SA/Kr 957/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez K. K. decyzją z dnia 6 lipca 2011r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008r., Nr 98, poz. 634) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARIMR z dnia [...] 2011r. Nr [...] o odmowie przyznania K. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 19-04-2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek K. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (ozn. dalej PRŚ) na 2010 r. Wniosek dotyczył kontynuacji realizacji pakietu "Rolnictwo zrównoważone" w wariancie 1.1 (zrównoważony system gospodarowania) na powierzchni 10,28 ha, oraz pakietu "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" w wariancie 6.4 (sady tradycyjne) na pow. 0,40 ha. W/w warianty były realizowane na działkach ewid. położonych w pow. [...], gm. [...], obr. [...] nr [...]. Dnia [...]-12-2010 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu. W jej wyniku stwierdzono brak prawidłowego prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej i rejestru dot. stosowania nawozów naturalnych i mineralnych (kod O3) oraz brak zachowania odpowiedniej pow. trwałych użytków zielonych (O6). Ponadto w przypadku części działek rolnych kontrolujący stwierdzili zawyżenie pow. uprawnionej do płatności (DR13+, DR4, DR33). Dot. to działek rolnych C (położona na dz. ewid. nr [...], pow. zadeklarowana 3,16 ha, zmierzona 0,76 ha), G ([...], zadekl. 0,26 ha -zmierz. 0,2 ha), K ([...], [...], zadekl. 1,44 ha, zmierz. 1,16 ha), L ([...], zadekl. 0,19, zmierz. 0,09 ha), M ([...], zadekl. 0,40 ha, zmierz. 0,00 ha), N ([...], zadekl. 0,41 ha, zmierz. 0,24 ha), O ([...], zadekl. 0,88 ha, zmierz. 0,71 ha), T ([...], zadekl. 0,16 ha, zmierz. 0,11 ha). Zaniżenie pow. uprawnionej do płatności (DR13-) dot. działki rolnej R ([...], zadekl. 0,30 ha, zmierz. 0,50 ha), W ([...], zadekl. 0,40 ha, zmierz. 0,55 ha). Postępowanie zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2011r. nr [...] odmawiającą przyznania K. K. płatności rolno środowiskowej na rok 2010. Podstawą prawną decyzji był art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64 póz. 427 z późn. zm.), art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznaniu płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, póz. 76 z późn. zm.), § 2 ust. l pkt. 1,2,3, § 6 pkt.' l, § 7 pkt. l, § 10 pkt. l, lit. d, § 12, § 11 ust. l, pkt.l § 17 ust.l, 2,3 § 26, § 27 ust.l 2,3,4,5,6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, póz. 262 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DzU. Z 2008 r. Nr 170, póz. 1051 i Nr 214, póz. 1349 z późn. zm.), art. 10 ust. 3, art. 16 ust. 2, ust. 5, ust. 6, art. 18 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm), art. 15 ust. l, art. 17 i art. 26 ust. l rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.Urz. UE L 30/16 z 31.01.2009 r., art. 12 ust. l lit. d i ust. 3, art. 23, art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65 z 02.12.2009), § 2, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia l kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2010 r. Nr 67, póz. 434 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ujawniony w wyniku kontroli z dnia [...].12.2010r. brak prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Odwołując się od powyższej decyzji K. K. podniósł , że decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności ani opisów działań prowadzonych na tych gruntach. Podał, że w związku z pracą poza miejscem zamieszkania sprawami gospodarstwa zajmował się ojciec, który omyłkowo pokazał kontrolerom jedynie brudnopis w/w rejestru. Do odwołania załączono kopię w/w rejestru. W dniu 14.04.2011r. złożone zostały dodatkowe wyjaśnienia, wskazujące na to, że brak planu w chwili kontroli wynikał przede wszystkim z nieobecności skarżącego w gospodarstwie. Skarżący był wówczas w woj. [...], wykonując zadania związane z jego zatrudnieniem (prace wykończeniowe). Po jego powrocie plan został odnaleziony i przedstawiony do wglądu kontrolerom, którzy odwiedzili gospodarstwo strony ok. 2 tygodnie po wykonaniu w/w kontroli, celem podpisania protokołów z kontroli. Kontrolujący prawdopodobnie zdaniem skarżącego nie wykonali żadnych notatek dot. przedstawionego im wówczas rejestru. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał opisaną na wstępie decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji , wskazując, że najważniejsze dla sprawy okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli przeprowadzonej odnośnie gospodarstwa metodą inspekcji terenowej. Wyniki tej kontroli ujawniły, że powierzchnie uprawnione za 2010 r. do płatności PRŚ 1.1 były mniejsze niż powierzchnie, które skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie w/w płatności. Wykluczone powierzchnie (0,24 ha działki C, G - 0,06 ha, K - 0,28 ha, L - 0,19 ha, M - 0,40 ha, N -0,17 ha, 0-0,17 ha, T - 0,07 ha) zostały potraktowane jako zawyżenia areału uprawnionego do płatności, ale z uwagi na braki dot. rejestru działań rolnośrodowiskowych ta sytuacja nie miała wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Ostateczne szacunki powierzchni uprawnionych do płatności uwzględniały zaniżenia tych powierzchni stwierdzone w przypadku działek rolnych R i W (łącznie 0,35 ha). Zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzone odnośnie działki L spowodowały wykluczenie całej jej powierzchni z wniosku strony. Przyczyną tego było ustalenie, że w/w działka nie odznaczała się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się do nich o płatności obszarowe. Jak wyjaśnił organ, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, póz. 76 z późn. zm.), działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Tymczasem powierzchnię do której możliwe było przyznanie płatności za 2010 r. ustalono w przypadku działki rolnej L na 0,09 ha. Konsekwencją wykluczenia w/w działki z wniosku strony było również potraktowanie całej zadeklarowanej do płatności jej powierzchni (tj. 0,19 ha), jako zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności w niniejszej sprawie. Co istotne dla organu, kontrolujący nie stwierdzili również prawidłowego prowadzenia rejestru dot. działalności rolnośrodowiskowej oraz dot. stosowania nawozów. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od kontrolujących w dniu kontroli stwierdzono posiadanie przez skarżącego rejestru działań PRŚ wypełnionego tylko odnośnie działki rolnej P, na której skarżący zgłosił realizację wariantu 6.4. Pozostałe strony rejestru nie były wypełnione a to oznaczało, że w przypadku 24 działek rolnych, na których strona miała realizować wariant 1.1 w/w rejestr w praktyce nie był prowadzony. Dotyczyło to również rejestru związanego z nawożeniem. Kontrolujący zaprzeczyli aby sprawdzali w/w rejestry podczas przekazywania skarżącemu korekty raportu, co miało miejsce w dniu [...]-02-2011 r. Kontrolujący stwierdzili także, że odnośnie działki rolnej M skarżący nie zachował wymaganej w jej przypadku powierzchni trwałych użytków zielonych. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z ppkt 1, pkt II załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia dot. płatności PRŚ część szczegółowa planu rolnośrodowiskowego powinna zwłaszcza w przypadku realizacji pakietu "Rolnictwo zrównoważone" zawierać informacje dot. dawek azotu na 1 ha gruntów ornych i trwałych użytków zielonych, bilans azotu oraz użycia nawozów naturalnych i organicznych. Ponadto z ppkt 2, pkt l załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że zainteresowany płatnościami w pakiecie "Rolnictwo zrównoważone" powinien co roku sporządzać plan nawozowy oparty o bilans azotu oraz aktualnej chemicznej analizie gleby, z określeniem zawartości fosforu, potasu, magnezu i potrzeb wapnowania gleby. Konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w niniejszej sprawie odnośnie braku kompletnego rejestru działalności rolnośrodowiskowej reguluje § 27 ust. 6 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z jego brzmieniem: Jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku". Ponieważ skarżący nie wykazał się posiadaniem prawidłowo prowadzonego rejestru działalności rolnośrodowiskowej efektem tego była odmowa przyznania płatności PRŚ. Przekazanie kopii w/w rejestru/ów wraz z odwołaniem nie zmienia w ocenie organu sytuacji skarżącego, albowiem ta powinna posiadać prawidłowo wypełnione rejestry tego rodzaju prowadzone na bieżąco i pozostające do dyspozycji ew. kontroli. Konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w niniejszej sprawie w postaci braku planu nawozowego organ wyjaśnił poprzez przytoczenie treści pkt l załącznika nr 7 do w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku braku planu nawozowego zmniejszenie płatności wynosi 100% (tj. całość). Ponieważ skarżący nie wykazał się posiadaniem prawidłowo prowadzonego planu dot. nawożenia efektem tego była odmowa przyznania płatności PRŚ. Organ podktreślił, że z uwagi na braki w zakresie w/w rejestrów na decyzję w sprawie skarżącego nie miały decydującego wpływu uchybienia stwierdzone na poszczególnych działkach skarżącego. Zauważył jednak, że nawet gdyby nie stwierdzono w/w uchybień dot. rejestrów to zawyżenie powierzchni uprawnionej do wariantu PRŚ 1.1 spowodowałoby przynajmniej zmniejszenie wsparcia tego rodzaju. Wynikałoby to z tego, że łączna pow. oszacowana jako uprawniona do tych płatności wynosiła ok. 9,05 ha (zadeklarowano 10,28 ha). Na koniec organ zauważył, że do momentu wydania decyzji odwoławczej skarżący nie przedłożył żadnych materiałów mogących jednoznacznie podważyć ustalenia poczynione przez organ l instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie . Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organom orzekającym w sprawie brak uwzględnienia rzeczywistej (podniesionej już w odwołaniu) sytuacji dot. w/w rejestrów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 26.06.2012r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w trakcie kontroli w grudniu pełnomocnicy usiłowali skontaktować się ze skarżącym, który przebywał na delegacji, ale z uwagi na złe warunki atmosferyczne (opady śniegu i wiatr) nie było możliwe uzyskanie połączenia ze skarżącym za pomocą telefonu komórkowego. Podczas kolejnej kontroli jeszcze w grudniu 2010r. oryginał raportu został przedstawiony kontrolującym, ponieważ został odnaleziony przez matkę skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj.Dz. U. z 2012 poz.270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. . Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W niniejszej sprawie ta tożsamość podmiotowa i przedmiotowa została zachowana. Z kolei zgodnie z art.21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427) zwanej dalej ustawą , do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art.21 ust.2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art.81 kpa nie stosuje się. W myśl art.21 ust.3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust.2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 21 ustawy wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Jednak wprowadzone szczególne zasady dotyczące postępowania nie zwalniają zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Natomiast przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r nie zmieniają wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego reguł i zasad dotyczących wydawania samych decyzji administracyjnych, a w szczególności wymogów jakie ma spełniać decyzja administracyjna, które określone są w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 1 art.107 kpa Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei § 3 art.107 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno z wskazanych wyżej wymogów ustawowych jak i mając na uwadze rozpoznawaną sprawę szczególnie istotną i ważną rolę odgrywa uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie decyzji spełnia między innymi następujące funkcje: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji, c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym. Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie"). Jest sporne, czy uzasadnienie decyzji ma spełniać jedynie funkcję perswazyjną, czy także odzwierciedlać motywy decyzji. Zagadnienie jest doniosłe, bowiem uznanie, że w uzasadnieniu decyzji przeważa "uzewnętrznienie motywacji decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja, 1996, s. 131), pozwala przyjąć, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji oraz że uzasadnienie i rozstrzygnięcie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie . Nadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji mimo swej obszerności nie spełnia wymogów wynikających z art.107 k.p.a., w zakresie dotyczącym uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem z uzasadnienia nie wynika jednoznacznie jakie ustalenia faktyczne i jaką podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął organ. Bezspornym jest że z §4 ust.2 pkt 2 rozporz. Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 26 lutego 2009 r.w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika wymóg prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Z kolei § 27 ust.6. rozporządzenia stanowi, że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku. Wskazując na powyższe przepisy rozporządzenia, organ stwierdza, że strona nie wykazała się posiadaniem prawidłowo prowadzonego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, efektem tego była odmowa przyznania płatności PRŚ. Przekazanie kopii rejestru wraz z odwołaniem nie zmienia sytuacji strony, albowiem ta powinna posiadać prawidłowo wypełnione rejestry prowadzone na bieżąco i pozostające do dyspozycji ew. kontroli. Następnie organ wskazuje, że konsekwencje odnośnie braku planu nawozowego reguluje pkt I załącznika nr 7 do w/w rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku braku planu nawozowego zmniejszenie płatności wynosi 100%. A dalej organ stwierdza, że z uwagi na braki w zakresie w/w rejestrów na decyzję w sprawie strony nie miały decydującego wpływu uchybienia stwierdzone na poszczególnych działkach strony. Należy jednak zauważyć, że nawet gdyby nie stwierdzono w/w uchybień dot. rejestrów to zawyżenie powierzchni uprawnionej do wariantu PRŚ 1.1 spowodowałoby przynajmniej zmniejszenie wsparcia tego rodzaju. Wynikałoby to z tego, że łączna pow. oszacowana jako uprawniona do tych płatności wynosiła ok.9,05 ha ( zadeklarowano 10,28 ha). Wskazane wyżej stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu decyzji ( najistotniejsze z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia ), nie spełnia wymogów wynikających z art.107 k.p.a., w zakresie dotyczącym uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem z uzasadnienia nie wynika jednoznacznie jakie ustalenia faktyczne i jaką podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął organ. Jako podstawę odmowy przyznania płatności w pierwszej kolejności wskazuje organ na §27 ust.6 rozporządzenia tj nie prowadzenie przez rolnika rejestru działalności rolnośrodowiskowej . Wątpliwości mogą pojawiać się odnośnie rozumienia terminu " nie prowadzenie " czy przez nie prowadzenie rejestru należy rozumieć zarówno sytuację w której rejestr nie jest prowadzony, jest prowadzony ale z uchybieniami, bądź też jest prowadzony, ale nie okazany w czasie kontroli. Z kolei wskazane przez organ konsekwencje dotyczące braku planu nawozowego ( pkt 1 złącznika nr 7 ) dotyczą tylko Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant.1.1. zrównoważony system gospodarowania. Natomiast wniosek skarżącego obejmował zarówno Pakiet.1 wariant 1.1 jak i Pakiet 6 wariant 6.4 sady tradycyjne oraz Pakiet 7. wariant 7.1 zachowanie lokalnych ras bydła. Z tego też względu ta wskazana podstawa odmowy przyznania płatności mogła by mieć zastosowanie tylko do jednego z pakietów. Najwięcej wątpliwości w zakresie ustalenia uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego w zaskarżonej decyzji budzi zawarte w uzasadnieniu decyzji organu stwierdzenie "nawet gdyby nie stwierdzono w/w uchybień dot. rejestrów to zawyżenie powierzchni uprawnionej do wariantu PRŚ 1.1 spowodowałoby przynajmniej zmniejszenie wsparcia tego rodzaju. Wynikałoby to z tego, że łączna pow. oszacowana jako uprawniona do tych płatności wynosiła ok.9,05 ha ( zadeklarowano 10,28 ha). " . To stwierdzenie powoduje, że zasadne jest pytanie jakie ostatecznie ustalenia faktyczne organ przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji jakie jest uzasadnienie prawne przyjętego rozstrzygnięcia. Nie trzeba bowiem przekonywać, że inaczej kształtuje się sytuacja prawna wnioskodawcy w każdym z trzech wskazanych wyżej przypadków w zależności jakie ustalenia faktyczne poczyniono i jakie nieprawidłowości stwierdzono, ustalenia i uzasadnienie prawne jest konsekwencją poczynionych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art.107 ust.1 i ust.3 k.pa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.