III SA/Kr 961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Marszałek Województwa decyzją znak [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1, 22 a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) zmienił zezwolenie numer [...] z dnia [...] wydane przez Marszałka Województwa dla przewoźnika M. R. Firma Produkcyjno – Handlowo – Usługowo – Transportowa "A" z siedzibą w K. ul. [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – M. zgodnie z załączonym do decyzji rozkładem jazdy. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli przewoźnicy: M. P. (Przewóz osób), A. K. (Transport Samochodowy Osobowy), J. K. (Firma "B"), M. S. (Firma Transportowa), S. M. ( "C" ) i J. K. (Przewóz osób) wskazując, że Marszałek Województwa naruszył art. 22 a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie przeprowadził rzetelnej analizy sytuacji rynkowej. Poprzez nieuwzględnienie istniejącej komunikacji na trasie K. – M., godzin odjazdów dotychczas funkcjonujących na tej trasie przewoźników, częstotliwości kursów, ilości przewożonych pasażerów i rentowności przewozów doprowadzono do sytuacji poważnego zagrożenia opłacalności prowadzenia działalności w dziedzinie transportu przez wskazanych wyżej przewoźników. Ponadto decyzja została wydana bez zapoznania się z opinią Federacji Konsumentów Autobusowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem znak [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu powyższego odwołania, stwierdziło jego niedopuszczalność. Organ wskazał, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 127 § 1 kpa przysługuje stronie postępowania. W sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób lub o zmianę takiego zezwolenia stroną postępowania – w świetle art. 28 kpa oraz ustawy o transporcie drogowym jest przedsiębiorca wnioskujący o wydanie zezwolenia lub jego zmianę gdyż postępowanie dotyczy wyłącznie jego interesu prawnego. W sprawie natomiast bezsporne jest, że osoby, które złożyły odwołanie nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Osoby te nie są zatem stronami postępowania w sprawie o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób z wniosku M. R. w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o transporcie drogowym, dlatego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpiło z przyczyn podmiotowych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. P. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie przez M. R. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – M. dotyczyło bezpośrednio jego interesu prawnego a sama treść zaskarżonej decyzji naruszała ten interes, w związku z czym ma prawo wnieść skargę na postanowienie. Podobnie bowiem jak adresat decyzji M. R. prowadzi działalność gospodarczą polegająca na regularnym przewozie osób na trasie K. – M. Wyrażenie zgody na zmianę godzin odjazdu z przystanków postojowych autobusów firmy FPHU "A" M. R. spowodowało w działalności skarżącego znaczne straty finansowe i znacząco obniżyło opłacalność jej prowadzenia. Podkreślił ponadto, że wydana w sprawie decyzja organu I instancji oddziałuje nie tylko na jego sytuację prawną, ekonomiczną i faktyczną ale jednocześnie stanowi realne, istotne zagrożenie dla istniejących już linii przewozowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko w sprawie, podkreślając, że jedynym interesem jaki posiada skarżący w rozstrzygnięciu Marszałka Województwa jest wyłącznie interes faktyczny. Do sfery interesów faktycznych należą bowiem powoływane przez niego okoliczności: znaczne straty finansowe czy pogorszenie opłacalności prowadzonej działalności. Czym innym jest natomiast interes prawny, który kwalifikuje dany podmiot jako stronę postępowania, czyli podmiot, który władny jest wnosić środki zaskarżenia. Podmiot ma bowiem interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacja prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ppsa (Dz. U. nr 145, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej natomiast stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i z tego względu skarga M. P. podlega uwzględnieniu, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powstało na tle procedury administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] znak [...], które złożyli przewoźnicy w osobie: M. P., A. K., J. K., M. S., S. M. i J. K. Organ wadliwie orzekł - stwierdzając, że powyższe odwołanie jest niedopuszczalne. Przesłanka rozstrzygnięcia tej treści wskazana w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego cechuje się dużym stopniem ogólności. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zachodzi wówczas, gdy wyczerpany już został tok instancji (art. 127 § 1 kpa) lub gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie nie przysługuje (art. 127 § 3 i 4 kpa). Odwołanie jest niedopuszczalne także wówczas, gdy wniesione zostało przez osobę oczywiście nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie, w której kwestionowana tym odwołaniem decyzja została wydana. Wskazuje się przykładowo w orzecznictwie sądowym, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić w sytuacji gdy wnosi odwołanie prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu w I instancji lub gdy odwołanie wnosi organizacja społeczna, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony (por. wyrok NSA W-wa z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. I SA 1318/1991). Istotne jest to, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania i nie należy jej łączyć z jakimkolwiek rozpoznaniem merytorycznym. W przedmiotowej sprawie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyszło poza ramy rozpoznania wstępnego odwołania, wnikając w kwestie pojęcia strony postępowania oraz interesu prawnego, które nie mogą znajdować odzwierciedlenia w postaci orzeczenia o niedopuszczalności odwołania. Na szczególną uwagę zasługuje w tym względzie uchwała NSA W-wa 7 sędziów z 05.07.1999r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, której teza brzmi, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Mimo, iż zgodnie z art. 187 § 2 ppsa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca jedynie w sprawie, w której zapadła – to tut. Sąd pogląd tej uchwały podziela w całej rozciągłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniosło się do pojęcia strony w rozumieniu przepisów art. 28 kpa , pojęcia interesu prawnego będącego przesłanką uznania podmiotu za stronę oraz do art. 127 § 1 kpa, który wskazuje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Pojęcie strony na gruncie wskazanych przepisów wiąże się istotnie ściśle z interesem prawnym lub obowiązkiem posiadanym w toczącym się postępowaniu. Kwestia interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego w drodze merytorycznego rozpoznania odwołania ale w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa a nie rozstrzygać w trybie art. 134 kpa. Należy zwrócić ponadto uwagę na drugi istotny aspekt sprawy rozstrzygania w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 134 i o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie ze zd. drugim art. 134 postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania jest ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od orzeczenia takiego żaden środek odwoławczy. Jest to wyjątek od zasady dwuinstancyjności orzekania, który nie sposób rozciągnąć na kwestie ustalania w sprawie interesu prawnego podmiotu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu, ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Chodzi bowiem o to, że po pierwsze: w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego a po drugie: postanowienie z art. 134 kpa wyłączone jest z możliwości jego eliminacji w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 kpa. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego gdyż wydało postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na gruncie art. 134 kpa pomimo braku ku temu podstaw, co z kolei skutkuje uchyleniem tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż stworzyło stan prawny, w którym orzeczenie to nie podlegałoby dalszemu zaskarżeniu. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę, że postępowanie odwoławcze nie ustało i powinno być kontynuowane a odwołanie rozpoznane. Organ winien wydać następnie decyzję na podstawie art. 138 kpa. Gdyby organ odwoławczy, po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, doszedł do wniosku, że odwołujący nie mają przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie, to jak wyżej wskazano, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego a w razie uznania odwołujących za stronę winien wydać decyzję dotyczącą decyzji organu I instancji, zaskarżonej w drodze odwołania.