III SA/Kr 962/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2008 r. nr XVII/240/08 w przedmiocie powołania Rady Społecznej Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie postanawia: umorzyć postępowanie sądowe postanowienia WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2009r. W dniu 31 marca 2008r. Sejmik Województwa Małopolskiego podjął uchwałę Nr XVII/240/08 w sprawie powołania Rady Społecznej Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. a i lit. d, ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż zgodnie z zapisem § 17 ust. 1 Statutu Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie kadencja Rady Społecznej wynosi cztery lata. Z uwagi na odwołanie Rady Społecznej poprzedniej kadencji stosownym jest powołanie nowej. Zgodnie z zapisem art. 45 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 ze zmianami) uprawnienie do odwoływania i powoływania rady społecznej posiada podmiot, który utworzył zakład. Statut Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie przewiduje, iż w skład Rady Społecznej wchodzą jako przewodniczący osoba wyznaczona przez Marszałka Województwa Małopolskiego oraz przedstawiciel Wojewody Małopolskiego. W związku z powyższym w skład nowej Rady Społecznej weszli: jako Przewodniczący Przedstawiciel Marszałka Województwa Małopolskiego, jako członkowie: Przedstawiciel Wojewody, sześciu Przedstawicieli Sejmiku Województwa Małopolskiego, Przedstawiciel Naczelnej Rady Lekarskiej, Przedstawiciel Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych - czyli w sumie dziesięć osób. Pismem z dnia 27 sierpnia 2008r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego, w której domaga się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, iż narusza ona w sposób istotny przepisy obowiązującego prawa, w szczególności postanowienia § 15 Statutu Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie, który stanowi Załącznik do uchwały Nr XXIX/354/01 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 lutego 2001r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie, a w konsekwencji także art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z postanowieniami § 15 przedmiotowego Statutu w skład dziewięcioosobowej Rady Społecznej wchodzą jako przewodniczący - osoba wyznaczona przez Marszałka Województwa Małopolskiego oraz przedstawiciel Wojewody Małopolskiego. Natomiast stosownie do treści art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej skład rady społecznej i czas trwania jej kadencji określa statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. a i lit. d, ust. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który Sejmik Województwa Małopolskiego przywołał jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały określono jedynie górną granicę składu liczebnego Rady Społecznej. Powyższa kwestia, zgodnie z delegacją wynikającą z art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej miała zostać doprecyzowana poprzez odpowiednie zapisy Statutu, przez podmiot, który utworzył dany zakład, czyli w tym wypadku Sejmik Województwa Małopolskiego. Jeżeli wyżej wskazany organ skorzystał już z tej delegacji i określił w Statucie skład Rady Społecznej, to powołując to ciało musiał uwzględnić wymogi, które zresztą sam ustanowił. W takiej sytuacji sam przepis ustawy o zakładach opieki zdrowotnej określający jedynie ilu maksymalnie członków Rady można powołać, nie może stanowić wystarczającej podstawy dla określenia liczebności tego organu. Działanie sprzeczne z powyższymi wymogami należy uznać za naruszające wskazane powyżej normy prawne. Organ nadzoru wskazał również, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołano się jedynie na postanowienia § 17 ust. 1 Statutu Pogotowia, który nie dotyczy składu Rady Społecznej, a odnosi się jedynie do długości kadencji tego organu; nie podano faktycznego dopuszczalnego składu Rady (konkretnej liczby); a także w sposób niezgodny z samymi postanowieniami Statutu określono sposób powoływania członków tego gremium. W § 15 Statutu mowa jest bowiem o dziewięcioosobowej Radzie Społecznej, w której skład wchodzi Przewodniczący plus ośmiu członków. Tym samym Sejmik Województwa Małopolskiego nie miał kompetencji do tego, by powołać tylu członków, tak by organ ten miał dziesięcioosobowy skład. Strona skarżąca podniosła również, iż pismem z dnia 19 maja 2008r. znak: PN.II.0713-59-08 Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się z prośbą do Marszałka Województwa Małopolskiego o wytłumaczenie jakie są przyczyny zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi z dnia 23 czerwca 2008r. znak: PS.I.8023/117-1/08 Zarządu Województwa Małopolskiego wyjaśniono, iż: "zaistniała sytuacja powstała z intencji Sejmiku Województwa Małopolskiego mającej na celu zwiększenie liczby swoich przedstawicieli w Radach Społecznych (...). Powyższa decyzja została podjęta w zgodzie z art. 45 ust. 1, pkt 2 lit c lub d, który mówi, że w skład Rady Społecznej wchodzą przedstawiciele wybrani przez Sejmik Województwa - w liczbie nieprzekraczajacej 15 osób. Jednocześnie informujemy, że zostały podjęte działania zmierzające do dostosowania zapisów w statutach wojewódzkich samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do istniejącego stanu faktycznego." Strona skarżąca zauważyła, iż nie jest także dopuszczalnym, by uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego naruszające porządek prawny, sanowane były poprzez następczą zmianę pierwotnej uchwały, na podstawie której zostały wydane i której to postanowienia musiały uwzględniać. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego, reprezentowany przez pełnomocnika, stwierdził, że jest ona nieuzasadniona i wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik Sejmiku Województwa Małopolskiego nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, że powołując Radę Społeczną i nie zachowując wymogów wynikających ze Statutu naruszył art. 47 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jego zdaniem rada społeczna jest ciałem występującym w polskim systemie prawnym tylko w przypadku publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w niektórych przypadkach określonych w art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) również w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej). Jedną z jej kompetencji jest uchwalanie statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Statut uchwalony przez radę społeczną podlega zatwierdzeniu przez organ, który utworzył zakład opieki zdrowotnej. Zatwierdzenie statutu przez organ jest warunkiem koniecznym do wejścia w życie statutu, z zastrzeżeniem konieczności dokonania stosownych wpisów w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej prowadzonym przez wojewodę. Analogicznie, rada społeczna publicznego zakładu opieki zdrowotnej decyduje o zmianie statutu (art. 39 ust. 3 ustawy) i również w tym przypadku wymagane jest zatwierdzenie zmiany statutu, przez organ, który utworzył zakład opieki zdrowotnej. W statucie zakładu opieki zdrowotnej obligatoryjnie powinien być określony skład rady społecznej i czas trwania jej kadencji (art. 47 ust. 1). Określenie składu rady społecznej powinno zostać dokonane z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w skład rady społecznej działającej przy publicznych zakładach opieki zdrowotnej, wchodzą: 1) jako przewodniczący: a) przedstawiciel organu administracji rządowej - w zakładach utworzonych przez te organy, b) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa lub osoba przez niego wyznaczona - w zakładzie utworzonym przez organ gminy, powiatu lub samorządu województwa; 2) jako członkowie: a) przedstawiciel wojewody - w zakładzie utworzonym przez organ gminy, powiatu lub samorządu województwa, b) przedstawiciele wybrani przez radę gminy lub radę powiatu, z zastrzeżeniem przepisu lit. c - w liczbie określonej przez organ, który utworzył zakład, c) przedstawiciele wybrani przez sejmik województwa - w zakładzie o wojewódzkim obszarze działania - w liczbie nieprzekraczającej 15 osób, d) osoby powołane przez organ, który utworzył zakład o ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim obszarze działania - w liczbie nieprzekraczającej 15 osób, w tym po jednym przedstawicielu Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, e) przedstawiciel rektora publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych lub dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego - w zakładzie (szpitalu), w którym jest oddział kliniczny. W związku z taką regulacją ustawową powstaje pytanie, czy jeśli chodzi o przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, ich liczba powinna być expressis verbis wskazana już w statucie, czy też właściwe organy tych jednostek mają dowolność w określeniu liczby swych przedstawicieli przy każdorazowym ich wskazywaniu, na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. b, c lub d. Zdaniem pełnomocnika Sejmiku organ tworzący zakład ma uprawnienie do wskazywania członków rady, swoich przedstawicieli z uwzględnieniem jedynie ograniczenia zastrzeżonego przez ustawodawcę. W przypadku sejmiku województwa, może on wskazywać (tj. określać z imienia i nazwiska) swoich przedstawicieli w liczbie nieprzekraczającej 15 osób. Przyjęcie, że rada społeczna jako autor projektu statutu, upoważniony na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy do określenia w statucie liczby członków rady, określa tym samym na wprost liczbę członków - przedstawicieli sejmiku województwa, ogranicza w rzeczywistości ustawowe uprawnienie sejmiku. Pełnomocnik Sejmiku zwrócił również uwagę, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy, dotyczący wskazywania przedstawicieli sejmiku, brzmi odmiennie niż przepis dotyczący wskazywania przedstawicieli rady gminy lub rady powiatu. W przypadku tych dwóch ostatnich organów, ustawodawca uznał, iż mają one wskazywać swoich przedstawicieli, w liczbie określonej przez organ, który utworzył zakład. Wynika z tego, iż przed bezpośrednim wskazaniem swoich przedstawicieli, rada gminy (rada powiatu) powinna podjąć uchwałę określającą liczbę swoich przedstawicieli w radzie społecznej i w oparciu o tę uchwałę wskazać następnie swoich przedstawicieli w radzie społecznej. Trudno zatem uznać, iż co najmniej takiego uprawnienia byłby pozbawiony sejmik województwa. Wydaje się nawet, iż z powyższych zapisów ustawowych można wywieść wniosek, iż sejmik nie musi wcześniej określać liczby swoich przedstawicieli, ale że w przypadku powoływania rady społecznej, za każdym razem może wskazywać dowolną liczbę swoich przedstawicieli, maksymalnie jednak do 15 osób. Pełnomocnik Sejmiku wskazał, iż jak wynika z poczynionych powyżej uwag, co do interpretacji zapisów ustawy w zakresie dotyczącym rad społecznych w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, nie można jednak uznać, iż przepis omawianego art. 45 ust. 2 ustawy, jest spójny z przepisem przywołanego wyżej art. 47 ust. 1 ustawy, który kompetencje co do określenia składu rady społecznej przyznaje jedynie samej radzie społecznej. Można więc przepisy art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. c i d interpretować w powiązaniu z art. 47 ust. 1 ustawy, w ten sposób, że organ założycielski, którym jest w tym przypadku sejmik województwa powołując radę społeczną nowej kadencji określa jej skład w sposób określony w art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. c i d, a potem rada społeczna zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy określa jej skład w statucie. Tym samym, zdaniem pełnomocnika Sejmiku, należy przyjąć, iż Sejmik Województwa Małopolskiego powołując skład rady społecznej w ilości zgodnej z art. art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie naruszył prawa. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009r. pełnomocnik Sejmiku przedstawił dwie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2008r.: Nr XXVI/372/08 w sprawie uchylenia uchwały Nr XVII/240/08 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2008r. w sprawie powołania Rady Społecznej Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie i Nr XXVI/384/08 w sprawie powołania Rady Społecznej Krakowskiego Pogotowia Ratunkowego w Krakowie. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego oświadczył, że jest w posiadaniu odpisów tych uchwał i w związku z ich treścią cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Jak wynika z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne. Uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Po analizie akt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki, które powodowałyby uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne. Wobec faktu, że cofnięcie skargi nastąpiło skutecznie, postępowanie należało umorzyć. Jak wynika bowiem z art. 161 § 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.