III SA/Kr 966/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XVII/127/16 Rady Gminy Bystra – Sidzina z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Bystra Podhalańska stwierdza nieważność § 21 i § 33 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "w szczególności". . . Rada Gminy Bystra-Sidzina, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: ustawą o samorządzie gminnym) podjęła w dniu 23 czerwca 2016 r. uchwałę nr XVII/127/16 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Bystra Podhalańska. Zgodnie z § 21 ww. uchwały, do zakresu działania Zebrania należy w szczególności: 1) uchwalanie rocznego planu wydatków sołectwa; 2) rozpatrywanie sprawozdania Sołtysa z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa; 3) rozpatrywania rocznych i za okres między zebraniami sprawozdań z pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej; 4) odwoływanie Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej oraz stwierdzenie wygaśnięcia ich mandatu; 5) opiniowanie na wniosek Rady projektów jej uchwał; 6) podejmowanie inicjatyw społecznych i gospodarczych przedstawianych organom gminy. Z kolei, zgodnie z § 33 ww. uchwały stanowił, że do zakresu działania Sołtysa należy w szczególności: 1) wykonywanie uchwał Zebrania, 2) reprezentowanie sołectwa wobec organów Gminy, 3) przygotowywanie i zwoływanie Zebrań, 4) kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych poprzez wykonywanie zarządzeń Wójta, 5) uczestniczenie w naradach sołtysów organizowanych przez Wójta, 6) uczestniczenie w obradach sesji Rady, 7) uczestniczenie w spotkaniach z radnymi gminy poświęconych realizacji zadań Gminy, 8) składanie sprawozdania Radzie z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa, do 30 kwietnia roku, 9) składanie na Zebraniu sprawozdania ze swojej działalności, 10) przygotowywanie projektów uchwał Zebrania, 11) kierowanie bieżącymi sprawami sołectwa, 12) załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej z upoważnienia Rady, 13) współdziałanie z organami Gminy w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, 14) opracowywanie projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych przedstawianych organom gminy, 15) organizowanie spotkań radnych Gminy i Wójta z mieszkańcami sołectwa, 16) zgłaszanie wniosków do komisji Rady, 17) tworzenie warunków do współpracy z innymi jednostkami pomocniczymi Gminy. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez użycie w § 21 i § 33 ww. uchwały z dnia sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz obowiązków i kompetencji Sołtysa. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 21 i § 33 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Prokuratora, norma wyrażona w § 21 i § 33 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania "w szczególności" jest niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. Prokurator podniósł, że w świetle zapisu ustawowego to rada gminy określa organizację i zakres działania poszczególnych organów jednostki pomocniczej odrębnym aktem, tj. statutem. Statut, w sposób konkretny, powinien zawierać uprawnienia poszczególnych organów danej jednostki pomocniczej, co w – ocenie Prokuratora, w przypadku zaskarżonej uchwały nie ma miejsca, bowiem użycie sformułowania "w szczególności" nie określa w sposób wyczerpujący uprawnień i kompetencji organów jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora statut powinien regulować zadania sołectwa, w tym sposób ich realizacji, a także zadania organów sołectwa w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej i jej organów. W art. 35 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 1814/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 października 2020 r., IV SA/Po 707/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 lipca 2020 r., III SA/Kr 190/20 i z 9 lipca 2020 r., III SA/Kr 187/20 (wszystkie orzeczenia opublikowane na stronie: www.nsa.gov.pl). Zdaniem Prokuratora, użycie w zaskarżonej uchwale zwrotu "w szczególności" w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki pomocniczej gminy, może spowodować, że nie zostały one określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje. Wobec przytoczonej argumentacji noszę o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu, sposób określenia zadań organów jednostki pomocniczej nie stanowił naruszenia prawa, ponieważ zadania organów sołectwa zostały uregulowane w sposób wyczerpujący i konkretny. Organ podniósł, że Prokurator koncentrował się wyłącznie na jednym sformułowaniu, tj. "w szczególności", pomijając całkowicie treść zaskarżonej uchwały, zwłaszcza przyjęty sposób regulacji zadań Zebrania Wiejskiego i Sołtysa. W ocenie organu, nie sposób było zgodzić się z twierdzeniem, że każde użycie sformułowania "w szczególności" dyskwalifikuje postanowienie uchwały. Trzeba bowiem rozważyć szerszy kontekst i cel, któremu służy taki sposób regulacji. Organ wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale zadania Zebrania Wiejskiego i Sołtysa zostały najpierw ujęte w sposób ogólny - w § 19, § 20, § 24, a dopiero następnie dookreślone. Na poparcie swoich racji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 grudnia 2019 r., II SA/Ke 744/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., IV SA/Po 729/20. Organ podniósł, że szczegółowe zadania wymienione w zaskarżonym § 21 i § 33 Statutu, są ograniczone i mieszczą się w zakresie ogólnego ujęcia kompetencyjnego, zgodnie z którym organami sołectwa są Sołtys i Zebranie Wiejskie. Zebranie jest organem uchwałodawczym, a Sołtys organem wykonawczym. Sołtys przygotowuje Zebranie, itd. Organ wskazał, że wszystkie pozostałe, wymienione po wyrażeniu "w szczególności" zadania organów jednostki pomocniczej stanowią wyłącznie egzemplifikację tych ogólnych zadań, dlatego też zapisy § 21 i 33 Statutu powinny być czytane łącznie z innymi postanowieniami. Tym samym, w ocenie organu, regulacja § 21 i 33 Statutu stanowi wskazanie zadań organów Sołectwa, które jest ściśle ograniczone pozostałymi zapisami uchwały. Organ zwrócił nadto uwagę, że w art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jest mowa o "zakresie zadań przekazywanych jednostce przez gminę", nie zaś wprost o katalogu. Zakres zadań został przedstawiony w ogólnych zapisach Statutu, a następnie uszczegółowiony w zaskarżonym § 21 i § 33. Zdaniem organu, taki sposób regulacji nie stał w sprzeczności z dyspozycją ustawową. Tym samym nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Przedmiotem zaskarżenia było użyte w § 21 i § 33 zaskarżonej uchwały określenie "w szczególności", co w praktyce powodowało, zdaniem skarżącego Prokuratora, stworzenie otwartego katalogu kompetencji Zebrania Wiejskiego (§ 21) i Sołtysa (§ 33). Sąd w całości podzielę ten pogląd i powtarza za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (wyrok z 9 lipca 2020 r., III SA/Kr 190/20) zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała regulacja art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym przepisem Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle, gdyż brak byłby innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 917/19). Raz jeszcze należy podkreślić, że akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się natomiast do argumentów organu, to powołany wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 744/19 z 12 grudnia 2019 r., jest o tyle nieadekwatny ponieważ w rozpatrywanej skardze zaskarżona uchwała rady Gminy Zagnańsk zawierała ogólnie wskazane kompetencje sołectwa w § 3 ust. 1 ("Podstawowym zadaniem sołectwa i jego organów jest dbanie o zbiorowe potrzeby lokalnej społeczności"); sołtysa w § 9 ust. 1 ("Do zadań sołtysa należy zarządzanie codziennymi sprawami sołectwa, realizacja uchwał zebrania wiejskiego, oraz wykonywanie innych czynności określonych niniejszym statutem i przepisami prawa") i rady sołeckiej w § 5 ust. 2 i § 12 ust. 5 in principio. Stąd orzekający wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że specyfika uregulowań w konkretnie zaskarżonym statucie pozwalała jednak uznać zarzut skarżącego Prokuratora za niezasadny. Sąd jednak podkreślił, że akceptuje w pełni ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19). Podobnie na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ww. wyroku z 7 lipca 2020 r IV SA/Po 729/20 miało wpływ zawarcie w ogólnym § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały kompetencji sołtysa do wykonywania uchwał Zebrania Wiejskiego oraz innych zadań określonych przepisami prawa i uchwałami organów gminy. Zapisu takiego nie było z kolei w rozpatrywanej sprawie. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, §§ 19, 20 i 24 zaskarżonej uchwały powtarzały raczej zapisy ustawowe wskazując organy sołectwa (§ 19); organy uchwałodawcze (§ 20) i opisywały sposób prowadzenia zebrania przez sołtysa (§ 24) – to dopiero w zaskarżonym § 33 poprzez użycie określenia " w szczególności" rada gminy poszerzyła zakres kompetencji sołtysa bez wyraźnego ich określenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skoro więc wprowadzenie w zaskarżonym § 21 i § 33 określenia "w szczególności" tworzyło podstawę do działania organów bez wyraźnej podstawy prawnej poprzez otwarcie katalogu uprawnień – Sąd doszedł do wniosku, że zapisy te istotnie naruszyły prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).