III SA/Kr 970/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. M. Kancelaria Adwokacka [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 kpa, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 267 poz. 1055), udzielił G. K. pomocy w postaci zasiłku celowego pieniężnego z przeznaczeniem na dopłatę do kosztów leczenia, dopłatę do opłat za gaz i energię w wysokości łącznej: 350 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że wywiad środowiskowy potwierdził, że trzyosobowa rodzina G. K. spełniała warunki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jej dochód wynoszący miesięcznie 861,56 zł, nie przekraczał kryterium dochodowego wynoszącego 1.053 zł. Organ ustalił, że na dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, tj. styczniu 2011 r., składały się świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego - 400 zł, świadczenia rodzinne: 141 zł, zasiłek okresowy: 220,67 zł i zasiłek stały: 99,89 zł. Ponadto istniały inne okoliczności warunkujące przyznanie pomocy, tj. niepełnosprawność i bezrobocie. Burmistrz wyjaśnił, że wysokość zasiłku została ustalona w oparciu o ocenę sytuacji rodziny i podkreślił, że S. K. od kwietnia 2010r. był osobą bezrobotną i zgodnie z oświadczeniem nie osiągnął żadnego dochodu, nawet z pracy dorywczej, zaś w dniu 2 marca 2011 r. został podpisany z nim kontrakt socjalny. Organ l instancji wskazał, że rodzina G. K. jest objęta stałą pomocą ośrodka, otrzymuje zasiłek stały, zasiłek okresowy, pomoc w formie obiadów dla syna i zasiłki celowe. Burmistrz powołał się na ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i wyjaśnił, że wysokość przyznanego zasiłku celowego została ustalona z uwzględnieniem potrzeb rodziny G. K. oraz możliwości finansowych MOPS, który przyznając pomoc finansową musi opierać się na obiektywnej ocenie sytuacji wszystkich osób i rodzin korzystających z pomocy finansowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. K., wnosząc o przyznanie pomocy w większym rozmiarze. Odwołująca się opisała trudną sytuację życiową swojej rodziny i wyraziła niezadowolenie zarówno z treści decyzji jak i z pracy ośrodka. Zarzuciła, że nie zbadano dokładnie jej stanu zdrowia i dlatego domagała się powołania w tym celu komisji lekarskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło ustalenia organu l instancji w zakresie sytuacji rodziny odwołującej się i uznało jej za prawidłowe. Odnośnie kwestionowanej przez G. K. wysokości przyznanego zasiłku celowego Kolegium, że pomoc społeczna ma bowiem jedynie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Osoby te powinny jednakże przede wszystkim starać się we własnym zakresie przezwyciężać swoje problemy. W ocenie Kolegium S. K. winien zwiększyć swą aktywność w poszukiwaniu pracy, bowiem z akt wynika, że nie osiąga on żadnego dochodu, nawet z pracy dorywczej. Tymczasem osoby korzystające z takiej pomocy są obowiązane do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna mieć charakter doraźny i nie można uczynić z niej stałego źródła utrzymania. Kolegium podkreśliło uznaniowy charakter zasiłku celowego, a w ocenie organu odwoławczego granice tego uznania nie zostały w sprawie przekroczone, zaś G. K. objęta jest stałą i wszechstronną pomocą ośrodka, którego możliwości finansowe są ograniczone i musi wspierać wiele osób i rodzin. Skargę na decyzję SKO złożyła G. K., zarzucając, że przyznany zasiłek celowy nie pozwala na zakup wszystkich niezbędnych leków. Skarżąca podkreśliła, że brak odpowiednich lekarstw spowoduje pogorszenie jej zdrowia i domagała się zbadania przez komisję lekarską. Ponadto skarżąca wskazała, że podejmuje wszystkie możliwie działania w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji swojej rodziny, lecz bez odpowiedniego wsparcia z pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb. Skarżąca zarzuciła też organom pomocy społecznej, że nie zapewniły jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz że wadliwie uzasadniały swojej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 23 września 2011 r. przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym i ustanowił dla niej adwokata. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. pełnomocnik z urzędu skarżącej podtrzymała skargę i wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasad na i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady ogólne pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku specjalnego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku trzyosobowej rodziny skarżącej wynosiło 1.053 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że ze względu na dochody uzyskiwane przez rodzinę skarżącej oraz stan zdrowia samej skarżącej zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącej zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Natomiast z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nie określił wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tą kwestię do uznania organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości przyznawanego zasiłku celowego mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącej zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej rodziny skarżącej organy uwzględniły wszystkie osiągane przez tę rodzinę dochody, występujący w rodzinie skarżącej problem bezrobocia, a także stan zdrowia skarżącej i związaną z tym konieczność zakupu przez nią lekarstw. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt l OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej"" (Lex Omega nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 350 zł (czyli ponad 1/3 całego dochodu rodziny skarżącej), przyznana skarżącej na dopłatę do kosztów leczenia, dopłatę do opłat za gaz i energię, stanowiła rzeczywiste wsparcie rodziny skarżącej w trudnej sytuacji. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi co do wysokości przyznanego zasiłku celowego Sąd uznał za bezzasadne, gdyż organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Natomiast zarzuty skargi jakoby uniemożliwiono skarżącej czynny udział w kontrolowanym postępowaniu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, ponieważ skarżącej prawidłowo doręczano wszystkie pisma procesowe, a także wydawane rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca uczestniczyła przy przeprowadzaniu bardzo istotnego dowodu w postaci wywiadu środowiskowego, a także składała w sprawie pisma, w których wyrażała swojej stanowisko. Wyjaśnić trzeba też, że bezpodstawnym jest żądanie skarżącej powołania przez organy pomocy społecznej komisji lekarskiej. Organy pomocy społecznej są oczywiście zobowiązane do uwzględnienia stanu zdrowia strony, np. na podstawie dokumentów, co w kontrolowanym postępowaniu uczyniły. Jednakże organy te nie mają kompetencji do powoływania komisji lekarskiej celem dokonywania ustaleń co do stanu zdrowia strony. Skoro zarzuty skargi nie były zasadne, a ustanowiony w sprawie pełnomocnik nie podniósł dodatkowych zarzutów merytorycznych w stosunku do decyzji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie zaś do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć p kwotę podatku od towarów i usług.