III SA/Kr 971/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na dokonanie niezgodnych z prawem czynności administracyjnych związanych z wydaniem dokumentacji medycznej przez Zespół Opieki Zdrowotnej w S postanawia: odrzucić skargę T. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Zespołu Opieki Zdrowotnej w S pismo, które nazwał "Skarga". W piśmie podniósł, że ZOZ dokonał niezgodnych z prawem czynności administracyjnych związanych z nielegalnym i bezprawnym wydaniem zdjęć RTG wykonanych analogowo na kliszy (czyli brak możliwości odtworzenia przez Szpital w S) – B. Ż. wbrew przepisom prawa o przechowywaniu dokumentacji wewnętrznej po zakończeniu leczenia (okres 10 lat). Skarżący jest pokrzywdzony z powodu zdjęć 'nielegalnie wydanych w procesie [...] Sąd Rejonowy". Wniósł również o dołączenie przez Dyrektora ZOZ w S do akt sądowych kompletu uwiarygodnionej dokumentacji z leczenia B. Ż. Zespół Opieki Zdrowotnej w S przesłał powyższe pismo do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, wnosząc o oddalenie skargi i oddalenie wniosku o dołączenie dokumentacji medycznej. Opisując stan faktyczny sprawy wskazano, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. T. P. zwrócił się do ZOZ-u w S z prośbą o pisemną odpowiedź "czy zdjęcia rtg zdaniem dyrektora szpitala zostały wydane zgodnie z prawem ?". W odpowiedzi na powyższe, Dyrekcja ZOZ S, pismem z dnia 14 maja 2014 r., poinformowała skarżącego, iż wydanie zdjęć RTG w przedmiotowym przypadku nastąpiło z poszanowaniem obowiązujących zasad oraz z poszanowaniem powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę przywołano art. 26, art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Prawa Pacjenta z dnia 6 listopada 2008 r. (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 159). Wskazano, że sprawy związane z wydaniem dokumentacji medycznej w okresie objętym skargą były regulowane w art. 18 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania z dnia 10 sierpnia 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 88, poz. 966). Wszelka dokumentacja medyczna wytworzona w ZOZ w S była i jest udostępniana uprawnionym podmiotom z zachowaniom obowiązujących przepisów prawa. Skarżący odnośnie dokumentacji medycznej B. Ż. nie jest osobą uprawnioną do wglądu w tę dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do sądu administracyjnego jest on zobowiązany w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieje dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w danej sprawie, czyli czy występują podstawy prawne do rozpatrzenia sprawy, jeszcze przed przesądzeniem o zasadności lub bezzasadności skargi. Jak stanowi art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W ten sposób określono konstytucyjne ramy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Szczegółowy zakres tej kontroli został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a.: kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z tych regulacji wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych (inaczej niż właściwość sądów powszechnych) nie została określona za pomocą klauzuli generalnej takiej jak w art. 177 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dopuszcza skargę na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym musi istnieć bezpośredni związek między aktem lub czynnością, a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa. Oznacza to, że nie każda czynność organów administracji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności wymagało, zatem rozważenia czy skarga T. P. jest dopuszczalna. Aby w danej sprawie wyjaśnić kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej należy określić jej przedmiot, a następnie ocenić, czy mieści się on w formach podlegających tej kontroli sądowej. Przechowywanie i udostępnianie dokumentacji medycznej regulowane jest przez ustawę o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2014 r., poz. 177 ze zm.), w szczególności rozdział 6 i 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. W celu realizacji tego uprawnienia pacjenta, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązany jest prowadzić, przechowywać i udostępniać dokumentację medyczną w sposób określony w rozdziale 7 ww. ustawy. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta (art. 26 ust. 1). Po śmierci pacjenta, prawo wglądu w dokumentację medyczną ma osoba upoważniona przez pacjenta za życia (ust. 2). Zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną również: podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych, jeżeli dokumentacja ta jest niezbędna do zapewnienia ciągłości świadczeń zdrowotnych; organom władzy publicznej, Narodowemu Funduszowi Zdrowia, organem samorządu zawodów medycznych oraz konsultantom krajowym i wojewódzkim, w zakresie niezbędnym do wykonywania przez te podmioty ich zadań, w szczególności kontroli i nadzoru; 2a) podmiotom, o których mowa w art. 119 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli na zlecenie ministra właściwego do spraw zdrowia; ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, sądom, w tym sądom dyscyplinarnym, prokuraturom, lekarzom sądowym i rzecznikom odpowiedzialności zawodowej, w związku z prowadzonym postępowaniem; uprawnionym na mocy odrębnych ustaw organom i instytucjom, jeżeli badanie zostało przeprowadzone na ich wniosek; organom rentowym oraz zespołom do spraw orzekania o niepełnosprawności, w związku z prowadzonym przez nie postępowaniem; podmiotom prowadzącym rejestry usług medycznych, w zakresie niezbędnym do prowadzenia rejestrów; zakładom ubezpieczeń, za zgodą pacjenta; lekarzowi, pielęgniarce lub położnej, w związku z prowadzeniem procedury oceniającej podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych na podstawie przepisów o akredytacji w ochronie zdrowia, w zakresie niezbędnym do jej przeprowadzenia; wojewódzkiej komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych, o której mowa w art. 67e ust. 1, w zakresie prowadzonego postępowania; 10) spadkobiercom w zakresie prowadzonego postępowania przed wojewódzką komisją do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych, o której mowa w art. 67e ust. 1; 11) osobom wykonującym czynności kontrolne na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 113, poz. 657 i Nr 174, poz. 1039), w zakresie niezbędnym do ich przeprowadzenia. Dokumentacja medyczna może być udostępniona także szkole wyższej lub instytutowi badawczemu do wykorzystania w celach naukowych, bez ujawniania nazwiska i innych danych umożliwiających identyfikację osoby, której dokumentacja dotyczy (ust. 4). Z kolei art. 27 ww. ustawy reguluje sposób udostępniania dokumentacji, który stanowi, że dokumentacja medyczna jest udostępniana: do wglądu, w tym także do baz danych w zakresie ochrony zdrowia, w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych; poprzez sporządzenie jej wyciągów, odpisów lub kopii; poprzez wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia oryginałów tej dokumentacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że zarówno udostępnienie dokumentacji medycznej przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych (dawniej zakład opieki zdrowotnej), jak i odmowa udostępnienia tej dokumentacji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok składu siedmiu Sędziów z dnia 19 maja 2003 r. OSA 1/03 opubl. ONSA 2003/4/114). Udostępnienie dokumentacji medycznej na podstawie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, następuje w formie czynności materialnotechnicznej. W tym zakresie nie stosuje się przepisów K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. II SAB/Rz 29/10, LEX nr 602398). Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, a w szczególności jak w niniejszej sprawie szpital jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcję z zakresu administracji publicznej. Udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń. Z przepisów ww. ustawy oraz ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.) wynikają określone relacje pomiędzy podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych, a osobą korzystającą ze świadczeń tego podmiotu o cechach materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Prowadzenie dokumentacji medycznej oraz udostępnianie jej pacjentowi lub innym podmiotom wskazanym w przepisach, odbywa się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, który powstaje z mocy prawa na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sprawy związane z udostępnianiem dokumentacji medycznej nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż takiej prawnej formy załatwienia sprawy ww. ustawa nie przewiduje. Jest to sprawa, do załatwienia której nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), bowiem w ustawie tej brak jest stosownego odesłania (ustawa ta odsyła do K.p.a. jedynie w zakresie postępowania prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta ). Udostępniane dokumentacji medycznej pacjentowi oraz osobom wskazanym w art. 26 i n. ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta następuje w drodze działania podmiotu zobowiązanego do jej prowadzenia. Jest to czynność w sprawie uznania uprawnienia pacjenta lub innego podmiotu do dostępu do dokumentacji medycznej wynikającego mocy prawa lub upoważnienia udzielonego przez pacjenta. Chodzi tutaj o czynność z zakresu administracji publicznej. Wskazują na to zarówno przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Podzielając w pełni wyżej przedstawione poglądy wyrażone w orzecznictwie, należy wskazać, że odnoszą się one do stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy pacjentem, lub ewentualnie innymi uprawnionymi podmiotami, a podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych, który tworzy i przechowuje dokumentację medyczną. W niniejszej sprawie skarżący nie jest żadnym z podmiotów uprawnionych do wglądu w dokumentację medyczną pacjenta ZOZ B. Ż. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie domaga się udostępnienia dokumentacji medycznej, ale kwestionuje prawidłowość jej przechowywania i udostępniania podmiotom uprawnionym. Sprawa dotycząca kontroli prawidłowości przechowywania i udostępniania dokumentacji medycznej nie jest sprawą administracyjną i skarga T. P. nie może tym samym doprowadzić do rozpoznania ww. sprawy przez Sąd. Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał na żaden akt podlegający kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne określony w art. 3 § 2 P.p.s.a. Skoro, więc przedmiotem zaskarżenia były czynności dotyczące dokumentacji medycznej osoby trzeciej wobec skarżącego, a pismo skierowane do skarżącego przez podmiot udzielający świadczeń medycznych informuje go jedynie o sposobie postępowania w sprawie tej dokumentacji, to stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego skarżącemu w sprawie nie przysługuje. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.