III SA/Kr 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje wydaną przez, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta, Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2011r., Nr [...] odmawiającą przyznania G. W. pomocy finansowej na pokrycie kosztów wymiany dachu w kwocie 21 003, 60 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na remont dachu domu, w którym zamieszkuje. Jak twierdziła, dach uległ zniszczeniu w wyniku ulewnych deszczy, które miały miejsce w maju 2010 r. Skarżąca podała, że zamieszkuje wraz z niepełnosprawną, całkowicie ubezwłasnowolnioną córką w domu, który stanowi współwłasność skarżącej i jej trójki rodzeństwa (siostry oraz dwóch braci). Skarżąca wraz z córką zajmuje parter domu, sutereny zajmuje siostra skarżącej, natomiast piętro domu znajduje się w stanie surowym i jest niezamieszkałe. Podatek od nieruchomości skarżąca reguluje wspólnie z siostrą. Bracia skarżącej są w domu zameldowani, ale mieszkają poza nim. Według oświadczenia skarżącej nie otrzymuje ona od nich wsparcia na utrzymanie domu, a także nie zna ich adresu zamieszkania. Decyzją z dnia [...] 2011 r. organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu ponownie postępowania (po uprzednim uchyleniu w całości decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), odmówił G. W. przyznania żądanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej podniósł, że stan techniczny dachu po intensywnych opadach majowych nie odbiegał od tego, jaki był przed ich wystąpieniem i tym samym nie ma nic wspólnego ze zdarzeniem losowym, gdyż dach od kilku lat był w złym stanie technicznym i wymagał generalnego remontu. W trzecim kwartale 2010r. skarżąca dokonała wymiany całego dachu, a nie jego naprawy - z użyciem znacznie droższych niż inne dostępne na rynku materiały na pokrycia dachowe. W trakcie wizytacji skarżąca oświadczyła, że koszt naprawy dachu wyniósł 26 912,68 zł, natomiast przedłożone przez nią rachunki potwierdzają wydatek w kwocie 21 003,60 zł. Zgodnie z pisemnym oświadczeniem skarżącej środki pochodziły z kredytu bankowego w wysokości 8 000 zł oraz pożyczki pozabankowej w kwocie 20 000 zł. Dochód rodziny skarżącej, ustalony zgodnie z zasadami art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 09 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), wynosi 2636,55 zł. W jego skład wchodzi renta rodzinna, renta socjalna córki, dodatek pielęgnacyjny oraz świadczenia pielęgnacyjne. Natomiast kryterium dochodowe dla rodziny 2-osobowej zgodnie z art. 8 ust 2 i 3 tejże ustawy wynosi 702 zł. Dochód rodziny obciążony jest ratą 943 zł kredytu zaciągniętego w [...] oraz spłatą kredytu zaciągniętego w [...] na łączną kwotę 36 257, 72 zł. Organ wskazał, że wydając przedmiotową decyzję oparł się na wytycznych pisma z Wydziału Polityki Społecznej z dnia 12 października 2010 r. i w związku z tym ustalił, że żądana przez skarżącą kwota zasiłku ma związek z podniesieniem wartości budynku, a nie jego przywróceniem do stanu sprzed ulewnych deszczy. Organ podniósł, także, że we wrześniu 2007 r. OPS przyznał skarżącej pomoc finansową na pokrycie części remontu dachu w kwocie 1000 zł. Dodatkowo organ podniósł, że w 2006r. skarżaca dysponowała znacznymi środkami finansowymi pochodzącymi ze sprzedaży mieszkania własnościowego. Nie kwestionując szkód, jakie skarżąca poniosła w pomieszczeniach zajmowanych przez siebie i córkę, które powstały na skutek przelania dachu w trakcie intensywnych opadów majowych, organ zaoferował skarżącej pomoc na pokrycie kosztów remontu pomieszczeń mieszkalnych. Zniszczenia zostały przez samą skarżącą oszacowane na kwotę ok. 2500 zł, jednak skarżąca zrezygnowała, z tej pomocy, twierdząc, ze oczekuje pomocy na sfinansowanie w całości kosztów poniesionych na wymianę dachu. Nadto organ podkreślił, że Gmina A nie została uznana za "gminę powodziową", dlatego też nie wdrożono procedur udzielania pomocy, w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie opisując w nim swoją trudną sytuację osobista i majątkową. Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odmowa przez skarżącą pomocy finansowej na remont pomieszczeń mieszkalnych w ocenie Kolegium jest jednoznaczna z odmową współdziałania z organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał art. 12 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował jego dyspozycję. Kolegium zwróciło uwagę na to, że choć zasiłek celowy może być przyznawany niezależnie od dochodu, to względy racjonalności nie pozwalają nie uwzględniać tego faktu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że świadczenie w formie zasiłku celowego powinno być przyznawane przy uwzględnieniu, czy wnioskodawca jest w stanie samodzielnie uporać się z sytuacją życiową, w jakiej się znalazł, a to wymaga wiedzy, co do zasobów materialnych wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto na ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Przyznawanie świadczeń na mocy art. 40 ustawy o pomocy społecznej odbywa się na szczególnych warunkach, jako że Gmina A nie została uznana za "gminę powodziową". Jednym z takich warunków są wytyczne, wedle których przy obliczaniu wysokości zasiłku dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, należy uwzględniać jedynie prace niezbędne. W ocenie Kolegium za takowe nie można uznać prac przy wykorzystaniu jednych z droższych materiałów. Na powyższą decyzję G. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżąca ponownie opisała swoją trudną sytuację życiową, zdrowotną i rodzinną. Zakwestionowała stanowisko organów, że wymieniła cały dach na nowy, przez co podniosła wartość domu. Skarżąca podniosła, że wyremontowała dach przy użyciu najtańszej blachy trapezowej. Potwierdziła, że koszt remontu wyniósł 26 912, 68 zł, a przedłożone rachunki potwierdzają wydatek w wysokości 21 003, 60 zł przy czym pozostałe wydatki zostały przez nią uprzednio opisane. Skarżąca zakwestionowała ponadto opinię organów, co do faktu, że dach nie uległ zniszczeniu na skutek ulewnych deszczy, jakie miały miejsce w maju 2010 r., lecz już przed ich wystąpieniem był w złym stanie i wymagał generalnego remontu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, gdyż nie narusza ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procesowych. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawy była kwestia zasadności udzielenia skarżącej zasiłku celowego na pomoc finansową z tytułu zdarzenia losowego – na "pokrycie" dachu, który uległ zniszczeniu na skutek ulewnych deszczy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej u.p.s. W myśl art. 40 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zawarta w tych przepisach regulacja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie zasady udzielenia pomocy z pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji, co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia, które nie może mieć charakteru dyskryminującego. Powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo, bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. Organ administracji podejmując decyzję, jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeby po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy jej charakter, w świetle zasad udzielenia pomocy społecznej, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. W myśl przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Natomiast bez wątpienia nie jest rolą pomocy społecznej zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby, świadczenie w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2007r. (sygn. akt I OSK 1962, LEX nr 467105), pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie bez znaczenia są również ograniczone środki przeznaczone na pokrycie szkód w związku z zaistniałą sytuacją. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, organ kompleksowo zbadał sytuację skarżącej czemu dał wyraz w należytym uzasadnieniu swego stanowiska, a zatem organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja odpowiada prawu. Podstawowym zadaniem organu, wynikającym z art. 40 u.s.p. było ustalenie, że poniesione przez skarżącą straty wynikają ze zdarzenia losowego. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. zaświadczenia z Towarzystwa Ubezpieczeniowego [...] z dnia 10 września 2007 r. oraz wyceny remontu dachu dokonanej przez P.H.U. "A" w C z 10 września 2007 r. organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że stan techniczny dachu po intensywnych opadach w maju 2010 r. nie odbiegał od tego, jaki istniał wcześniej i tym samym organy prawidłowo przyjęły, że strata poniesiona przez skarżącą nie ma nic wspólnego ze zdarzeniem losowym. Natomiast organy nigdy nie kwestionowały faktu poniesienia przez skarżącą szkód w pomieszczeniach mieszkalnych powstałych w związku z opadami w maju 2010 r. Dlatego też zaoferowana została skarżącej pomoc na pokrycie kosztów ich remontu. Zdaniem Sądu organ należycie uwzględnił wskazane w art. 3 ust. 3 i 4 u.s.p. kryteria kierując się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniając potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy w wyniku, którego ustalił, iż zamieszkiwany przez skarżącą dom stanowi współwłasność skarżącej i jej rodzeństwa. Na podstawie zawartej przez skarżącą umowy z wykonawcą wymiany dachu stwierdził, że zakres prac obejmował, wbrew twierdzeniom skarżącej, całkowitą wymianę pokrycia dachowego i deskowania. Na podstawie dalszych ustaleń organ stwierdził, że cena zastosowanych materiałów znacznie przewyższała inne dostępne na rynku materiały na pokrycia dachowe. Przypomnieć należy, że zasiłek celowy jest pochodną okoliczności wnioskującego, wskazującą na to, że jest w tak trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Również w tym przypadku organy prawidłowo zastosowały reguły ogólne ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca znalazła się w ciężkiej sytuacji życiowej jednak zdołała ją samodzielnie przezwyciężyć, zaciągając stosowny kredyt bankowy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinna zwrócić się, więc do pozostałych współwłaścicieli (dwóch braci i siostry) o zwrot poczynionych przez nią wydatków, które w istocie zmierzały do zachowania wspólnego prawa. Tym bardziej, że wymiana dachu, z całą pewnością spowodowała wzrost wartości całego domu mieszkalnego. Podkreślić także należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji zwracały uwagę na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej, podkreślając, ze Gmina A nie została uznana za "gminę powodziową", dlatego nie wdrożono procedur udzielania pomocy w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s. W ocenie Sądu postępowanie organów jest prawidłowe albowiem dysponując środkami publicznymi są obowiązane do prowadzenia postępowania zgodnego z zasadami określonymi w przepisach proceduralnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i w samej ustawie o pomocy społecznej jak i wydawania rozstrzygnięć zgodnych z treścią prawa materialnego zawartego w ustawie o pomocy społecznej. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 05 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.