III SA/Kr 974/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala. Decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. ([...]), na podstawie art. 104 kpa, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2016.1782 ze zm.) oraz §7 pkt 1 i §9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U.2013. 1130 ze zm.), w związku z utratą prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez st. asp. T. W., Komendant Miejski Policji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od 02.11.2015 r. do 30.09.2016 r. w wysokości 4196,40 (cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt sześć zł, 40 gr.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że st. asp. T. W. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny do dnia 30 września 2016r. Oświadczeniem mieszkaniowym poinformował, że od dnia 2 listopada 2015 r. nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną – A. W. i dziećmi. W zw. z powyższym decyzją z dnia [...] 2016 r. Komendant Miejski Policji cofnął st. asp. T. W. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a decyzją z dnia [...] 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy ww. decyzję. Skoro funkcjonariusz pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego do 30 września 2016 r., to świadczenie to zostało nienależnie pobrane za okres od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. W., zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podniósł, że od dnia zmiany miejsca zamieszkania łoży alimenty na synów M. i D., spędza z nimi wolny czas, ponosi koszty tych spotkań, kupuje prezenty, ubrania, jedzenie oraz sprzęt komputerowy. W ocenie odwołującego się jego sytuacja mieszkaniowa nie zmieniła się, wobec czego żądanie zwrotu równoważnika uważa za irracjonalne. Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 127 §2, art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 92 ust. 1, oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: T. W., funkcjonariusz Policji w służbie stałej, na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2006 r. nr. [...], pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. W dniu 20 października 2015 r. (rok 2015 podano w uzasadnieniu decyzji omyłkowo, oświadczenie zostało złożone 20 października 2016 r., k. 12 akt adm.), T. W. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformował, że od 2 listopada 2015 r. zamieszkuje w miejscowości R przy ul. A, w domu będącym własnością jego rodziców, oraz że nie prowadzi już wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i dziećmi, którzy mieszkają w poprzednim mieszkaniu przy ul. J w B. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2016 r. cofającą zainteresowanemu prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. W. na ww. decyzję. Zgodnie z art. 89 ustawy o Policji, pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i dziećmi jest warunkiem koniecznym do uznania ich jako członków jego rodziny w rozumieniu ustawy. Płacenie alimentów na dzieci i sporadyczne kontakty osobiste trudno uznać za prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Tym samym nie jest możliwe przychylenie się do twierdzeń odwołującego się, iż prowadzi z żoną i dziećmi wspólne gospodarstwo domowe. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez policjanta i członków jego rodziny (żonę i dzieci) charakteryzuje się m.in.: wspólnym pobytem w jednym miejscu, wspólnym przyrządzaniem posiłków, wspólnym opłacaniem rachunków za media, przyczynianiem się do utrzymywania osoby (osób) we wspólnym gospodarstwie. Elementy te muszą nosić w sobie cechę trwałości. Nadto w oświadczeniu z dnia 20 października 2016 r. skarżący podał, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i dziećmi, którzy zamieszkują w B przy ul. J. Brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego spowodował, iż T. W. nie posiadał uprawnień do równoważnika za brak lokalu w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Stan taki, zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym strony trwa od dnia 2 listopada 2015 r., a organ został o tym fakcie poinformowany dopiero po prawie roku, tj. w dniu 20 października 2016 r. Brak zgłoszenia zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego miał wpływ zarówno na uprawnienia skarżącego do przedmiotowego świadczenia jak również na jego wysokość. Tym samym wypełniona została dyspozycja normy określona w § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ wskazał, że decyzja o zwrocie równoważnika nie rozstrzyga o prawie do świadczenia a ma jedynie na celu wyegzekwowanie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje ani też nie ustaje z mocy prawa. Prawo to powstaje lub ustaje na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny (ex nunc), tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje (ustaje) prawo do równoważnika pieniężnego, a prawo do równoważnika nie może powstać za okres wsteczny. Podobnie pozbawienie funkcjonariusza nabytych uprawnień w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego może nastąpić w formie decyzji konstytutywnej (por. OSA 8/01, III SA/Kr 770/10, I OSK 450/11). Tym samym decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wydana po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego jest decyzją deklaratoryjną, a zatem może obejmować okres wsteczny. W tym rozstrzygnięciu organ bada jedynie czy wystąpiły przesłanki do zwrotu świadczenia i w takim przypadku wydaje orzeczenie. Zgodnie z § 7 pkt 1 wymienionego rozporządzenia: "Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość". Organ I instancji prawidłowo zinterpretował te przepisy uznając, że skarżący nie składając niezwłocznie oświadczenia mieszkaniowego o zmianie sytuacji mieszkaniowej przez prawie rok, tj. od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. pobierał równoważnik w wysokości, która mu nie przysługiwała. Co prawda, organ I instancji nie wskazał sposobu obliczenia kwoty równoważnika podlegającej zwrotowi, ale błąd ten nie jest na tyle istotny aby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Kwota, która wynosi 4.196,40 zł. została obliczona w sposób następujący: 02.11.2015 r. - 31.05.2015 r. - 60 dni x 12,40 zł - 744,- zł. 01.01.2016 r. - 30.09.2016 r. - 274 dni x 12,60 zł - 3.452,40 zł Decyzja o zwrocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje ani też nie odbiera żadnego uprawnienia (strona nie posiada już uprawnień do świadczenia), jest więc decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że może obejmować okres wsteczny. Stąd też wydanie decyzji o zwrocie przez T. W. nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. w łącznej wysokości 4.196,40 zł jest obligatoryjne. Na powyższą decyzję T. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że skarżona decyzja ma charakter konstytutywny z mocą działania od chwili jej wydania, a nie charakter deklaratoryjny. Dodał, że w chwili składania skargi nie jest wzbogacony o kwotę 4196,40 zł., gdyż została ona wydana w całości. Zdaniem skarżącego organ administracji nie wykazał faktu pozostawania skarżącego w okresie od 2 listopada 2015 r. do 30 września 2016 r. poza gospodarstwem domowym - nie przeprowadzono postępowania dowodowego na tę okoliczność. W istocie skarżący wyprowadził się do matki (noclegi), ale w tym okresie przebywał w gospodarstwie domowym kilkadziesiąt razy, czasem od rana do wieczora, sprawował opiekę nad dziećmi, ponosił koszty wynikające z prowadzenia gospodarstwa, wyposażał je. Więzi łączące go z tym gospodarstwem nigdy nie zostały przerwane. Nadto zarzucono, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji sposobu obliczania łącznej kwoty równoważnika podlegającej zwrotowi, co winno skutkować uchyleniem decyzji tego organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016. 718 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2016.1782 ze zm.), oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2013. 1130 ze zm.), dalej rozporządzenie. Rozstrzygnięcie to wydano w sytuacji, gdy skarga T. W. na ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2016 r. o cofnięciu skarżącemu prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tut. Sąd oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 184/17. Wniesienie przez skarżącego skargi do WSA na ww. decyzję stanowiło podstawę zawieszenia kontrolowanego postępowania (postanowienie organu odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. k. 37 akt adm.), które podjęte zostało po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego skargę (postanowienie tego organu z dnia 6 czerwca 2017 r. k, 41 akt adm.). Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2016 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Zatem, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu kontrolowanego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, fakt wniesienia przez skarżącego skargi na ostateczną, konstytutywną decyzję z dnia 7 grudnia 2016 r. orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie stanowił podstawy zawieszenia kontrolowanego postępowania, ponieważ nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Powyższe uchybienie temu przepisowi nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej wpływu istotnego. Przechodząc do meritum sprawy zważyć należy : Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym : "Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku : 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość; 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika." Wydana w tym trybie decyzja, której podstawą jest zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w pkt. 1 i 2 § 7 ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc). Nie zasługuje więc na aprobatę wyrażone w skardze stanowisko o konstytutywnym charakterze zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący nie kwestionuje, że złożył w dniu 20 października 2016 r. oświadczenie mieszkaniowe, oraz nie kwestionuje jego treści. W odwołaniu podniósł jednak inne okoliczności, które jego zdaniem powodują niezasadność orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika. Na okoliczności te wskazał również w skardze. Kwestią sporną w sprawie jest więc, czy okoliczności te obligowały organy do odstąpienia od orzekania o obowiązku zwrotu przez skarżącego pobranego za okres od 2 listopada 2015 r. do 30 września 2016r. równoważnika w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Uznać należy, że ustalony przez organy stan faktyczny uprawniał do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz że okoliczności podnoszone w skardze nie mogły spowodować jej uwzględnienia w świetle regulacji wynikającej z § 7, oraz § 3 rozporządzenia. Zważyć należy, że ocena zaistnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę przyznania policjantowi świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie informacji ubiegającego się o to świadczenie policjanta, zawartych w oświadczeniu mieszkaniowym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. Organ przyznający owo świadczenie, względnie orzekający cofnięciu uprawnienia do jego pobierania, czy też o obowiązku jego zwrotu nie jest zobligowany ani uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, aniżeli wynika to przepisów ustawy o Policji – tj. w szczególności art. 92, oraz z wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia. Poza zakresem badania organu w kontrolowanej sprawie pozostawały więc kwestie ponoszenia przez skarżącego kosztów utrzymania małoletnich synów, zakupu żywności i prezentów, spędzania z nimi czasu, sprawowania bezpośredniej opieki i liczebności wizyt w lokalu zajmowanym przez dzieci wraz matką. Nie ma także żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że jak twierdzi skarżący kwota, do której zwrotu został zobowiązany "została w całości wydatkowana". Żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie uzależnia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika od tego, czy zobowiązany jest wzbogacony o nienależnie pobraną kwotę. Stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy uprawniał organy do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika za okres od 2 listopada 2015 r. do 30 września 2016 r. – skarżący bowiem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 5 rozporządzenia, który stanowi, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość, dopiero składając oświadczenie mieszkaniowe w dniu 20 października 2016 r. w związku z ubieganiem się o przyznanie równoważnika w wysokości przewidzianej dla policjanta (decyzja z dnia 21 grudnia 2016 r., k. 23 akt adm.), zawiadomił organ o fakcie zamieszkiwania w domu rodziców od 2 listopada 2015 r. i nie prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z żoną zamieszkała wraz z dziećmi w B. Nie mógł także odnieść skutku zarzut dotyczący braku wskazania przez organ pierwszej instancji sposobu obliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Brak ten został uzupełniony przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący nie podnosił ani w toku postępowania ani w skardze żadnych zarzutów dotyczących samej wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Zatem zarzuty skargi należało uznać za bezpodstawne a stanowisko organów co do wystąpienia przesłanek nakazujących orzec o zwrocie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za słuszne. Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 lipca 2017 r. jak i decyzja ją poprzedzająca są uzasadnione. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego: art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dochowując przy tym wymogów określonych przepisami art. 77 § 1, art. 80, 81 i art. 10 kpa. Skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione a Sąd nie stwierdził innych wad powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.