III SA/Kr 976/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. D. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku w sprawie programu "Mieszkanie za remont" postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej N. D. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak: [...], Urząd Miasta Krakowa poinformował, że złożony przez N. D. wniosek do programu "Mieszkanie za remont" nie spełnia wymogów formalnych i pozostaje bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że nie ma podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, bo wniosek powinien obejmować małżonka wnioskodawczyni, skoro wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim. W podstawie prawnej wskazano § 1 ust. 6 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 2980, dalej: "uchwała"). Pismem z dnia 22 maja 2023 r. N. D. złożyła skargę na powyższy akt (pismo) i wniosła o jego uchylenie w całości. Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 1 ust. 6 zd. 1 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały oraz § 1 Regulaminu określającego tryb wyłonienia najemców lokali w ramach programu "Mieszkanie za remont" (załącznik nr 2 do uchwały nr LXXXII/2326/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 roku zmieniającej uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń) przez dokonanie błędnych ustaleń i nieprawidłowe stwierdzenie, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych i brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku; b) błędną wykładnię i zastosowanie § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały przez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w oparciu o stwierdzenie, że wniosek do programu "Mieszkanie za remont" powinien obejmować również małżonka skarżącej w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a nie wniosku do programu "Mieszkanie za remont", a jednocześnie Regulamin programu "Mieszkanie za remont" ani inne przepisy uchwały dotyczące tego programu i wnioski składanego w jego ramach nie przewidują obowiązku objęcia wnioskiem małżonka, w szczególności pozostającego z wnioskodawczynią w faktycznej separacji, niezamieszkującego z nią i nieprowadzącego wspólnego gospodarstwa domowego; c) § 1 ust. 6 zd. 1 i § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały przez niewystosowanie uprzedniego (przed pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia) pisemnego powiadomienia o niespełnianiu wymogów przez wniosek i niewystosowanie wezwania, które powinno określać przedmiot i termin na usunięcie braków formalnych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 1 i 2, art. 47 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię oraz zastosowanie i niezgodne z tymi przepisami pozostawienie wniosku mieszkaniowego bez rozpatrzenia w oparciu o błędne zastosowanie § 1 ust. 6 zd. 1 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały i błędne uznanie przez organ, że aby wniosek mógł być rozpatrzony, powinien obowiązkowo obejmować niezamieszkującego ze skarżącą w Krakowie małżonka pozostającego z nią w faktycznej separacji (i nie utrzymującego z nią kontaktu, w sytuacji gdy skarżąca nie zna nawet miejsca zamieszkania małżonka przebywającego w Belgii), podczas gdy władze publiczne powinny prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i chronić ich prawo do decydowania o swoim życiu osobistym, a konstytucyjne prawa i wolności obywateli nie powinny być ograniczane w drodze pozaustawowej ani w sytuacji braku konieczności ochrony dóbr wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i bez uwzględnienia zasad: państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (w tym w zakresie nakładania na obywatela obowiązków niemożliwych do spełnienia) oraz zapewniania przez Rzeczpospolitą Polską wolności i praw człowieka i obywatela. W uzasadnieniu skargi skarżąca przestawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył jednak, że odpowiedź na wniosek nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu, bo sprawa najmu mieszkań komunalnych jest sprawą cywilną (dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego). Natomiast dopuszczalność drogi sądowej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. organ pozostawił ocenie sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259, dalej "p.p.s.a.") określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone pismo z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak [...], w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku w sprawie programu "Mieszkanie za remont" – nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną ani "innym aktem lub czynnością", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że w analogicznych jak w sprawie niniejszej uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zapadło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1152/23. Zaprezentowana poniżej argumentacja jest zasadniczo zbieżna z tą, która została przedstawiona we wspomnianym postanowieniu, bowiem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ją podzielił. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków jest uchwała nr XXX/794/10 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urzęd. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 9006 ze zm.), która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Krakowa lokale znajdujące się w dyspozycji gminy. Regulacje przytoczonej powyżej uchwały wskazują, że wniosek podlega najpierw wstępnej weryfikacji, aby mógł przejść do etapu merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że akty wydawane na podstawie powołanej uchwały podlegają kognicji sądów administracyjnych, jeżeli wykazują cechy aktu indywidualnego, dotyczą uprawień skarżącego wynikających z przepisów prawa oraz kreują jego sytuację prawną (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2022 r., III SA/Kr 1069/21; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1873/15; wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2020 r., III SA/Kr 251/20, CBOSA). Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 166/17, dla uznania kognicji sądu administracyjnego konieczna jest ocena samego aktu, tj. czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym przypadku na obszarze danej gminy. W niniejszej sprawie nie został podjęty akt, który dawałby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo z dnia 18 kwietnia 2023 r. informuje jedynie, że wniosek skarżącej pozostaje bez rozpoznania z uwagi na nie objęcie nim męża skarżącej, co jest wymagane § 2 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały. W piśmie wskazano podstawę, tj. § 1 ust. 6 załącznika Nr 1 ww. uchwały, w myśl którego wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy. W przypadku ponownego ubiegania się przez wnioskodawcę o najem socjalny lokalu konieczne jest złożenie nowego wniosku. W ocenie Sądu, przedmiotowe pismo nie posiada cech rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani w znaczeniu materialnym. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. W związku z tym udzielonej przez organ w dniu 18 kwietnia 2023 r. odpowiedzi na wniosek skarżącej nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania do programu "Mieszkanie za remont". Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i nie prowadzi do zakończenia postepowania ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 17 lutego 2014 r., IV SA/Gl 1246/13, CBOSA). W zaistniałej sytuacji można by ewentualnie rozważać dopuszczalność skargi na bezczynność (przedmiotowa skarga nie jest taką skargą). W uchwale z dnia 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wskazał w szczególności, że: "Nie można (...) pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (por. też wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2023 r., III SAB/Kr 53/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., III SAB/Kr 82/21). Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.