III SA/Kr 978/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek (spr) Sędziowie NSA Piotr Lechowski NSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej II. uchyla decyzję – postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] Nr [...] III. zasądza od organu – Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej na rzecz strony skarżącej K. S. kwotę 257 zł (słownie; dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania I. Funkcjonariusz Służby Więziennej K. S. złożył w dniu 16 maja 2005r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – domu jednorodzinnego w B. nr [...] o powierzchni użytkowej 70m², który wynajmował. Wnioskujący zaznaczył, że w przeszłości, jako funkcjonariusz tej Służby nie korzystał z pomocy mieszkaniowej. Do wniosku dołączył umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe z dnia [...] i umowę kupna tego domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...]. Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dniu [...] do nr [...] Postanowienie, w którym uznał wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożony przez K. S. za zasadny i przyjął go do realizacji "w miarę posiadanych środków finansowych". W uzasadnieniu tego aktu Dyrektor Zakładu Karnego podkreślił, że K. S. spełnia wymogi formalne uprawniające do przyznania pomocy finansowej, lecz jego wniosek nie może być zrealizowany wyłącznie ze względów formalnych. W Postanowieniu tym zawarto pouczenie o środku odwoławczym – zażaleniu w terminie dni 7-miu od daty doręczenia. Funkcjonariusz podpisał otrzymanie przedmiotowego Postanowienia w dniu 24 czerwca 2005r. II. Ponad 2 lata później, bo Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego postanowił wniosek K. S. złożony w dniu 16 maja 2005r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rozpatrzyć odmownie. Na uzasadnienie decyzji podał, że na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 16 maja 2005r. funkcjonariusz posiadał już zakupiony przez siebie aktem notarialnym kilka dni wcześniej, bo w dniu [...] dom jednorodzinny w miejscowości B., a więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie spełniał tym samym warunków do przyznania mu pomocy finansowej, o jakich mowa ustawie o Służbie Więziennej, a w szczególności w art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że do dnia [...] K. S. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i z tym dniem wypłata tego równoważnika został mu wstrzymana, albowiem został posiadaczem w miejscowości pobliskiej lokalu zgodnego z przysługującymi mu normami powierzchni mieszkalnej. Od decyzji tej odwołał się K. S., który podał, że wszelkie dokumenty złożył wraz z wnioskiem i zwrócił uwagę, że organ I instancji wydając Postanowienie z dnia [...] rozstrzygnął już jego sprawę co do zasady. Nadto odwołujący się podkreślił, iż zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wskazuje, że do wniosku dołącza się umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, a z tego wynika, iż funkcjonariusz ma wybór i może dołączyć umowę przenoszącą własność, co z kolei uniemożliwia złożenie wniosku przed nabyciem nieruchomości. Jednocześnie zaznaczył, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej ani przepisy wykonawcze – wymienione wyżej Rozporządzenie nie przewidują terminu, w jakim wniosek o przyznanie pomocy ma być złożony, a skoro jego wniosek został złożony tak szybko, jak tylko było to możliwe, to nie sposób uznać go za spóźniony. Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ odwoławczy - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie decyzji podano, iż na dzień złożenia wniosku K. S. posiadał z tytułu stanu rodziny uprawnienia do pięciu norm powierzchni mieszkalnej i w dniu złożenia wniosku posiadał w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny nabyty na podstawie aktu notarialnego, a tym samym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Według tego organu - zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej na dzień złożenia wniosku funkcjonariuszowi nie przysługiwało prawo do przydzielenia decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, a tym samym nie przysługiwało mu prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Z decyzją tą nie zgodził się K. S., który w skardze ponowił zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. W szczególności podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "nie pada choćby słowo na temat przepisów wykonawczych z dnia 24 czerwca 2003r.", pomimo tego, że § 5 ust. 3 pkt 4 omawianego Rozporządzenia wskazuje na obowiązek dołączenia do wniosku umowy kupna domu jednorodzinnego lub umowy przedwstępnej. Skoro skarżący wybrał jeden z prawnie dopuszczalnych sposobów złożenia wniosku, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z takim wyborem. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podniósł, że przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. "nie nakłada obowiązku dołączenia do wniosku o pomoc aktu notarialnego, a jedynie przykładowo wymienia dokumenty jakie mogłyby zostać dołączone w celu potwierdzenia faktu "ubiegania się" (a nie już nabycia) lokalu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi służby więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). W szczególności: "Art. 85. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych." "Art. 90. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. 2. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy." "Art. 91. 1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej." W oparciu o delegację ustawową z art. 90 ust. 2 powołanej wyżej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1235), które stanowi: "§ 2. 1. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał." " § 5. 1. Pomoc finansową przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza. (..) 3. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: (...); 4) umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną;" Należy zauważyć, że z uwagi na treść przytoczonych przepisów organy administracyjne słusznie powoływały się w swych decyzjach na przepis art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, chociaż błędnie zinterpretowały istniejącą w przypadku skarżącego sytuację faktyczną. W szczególności organy nie zauważyły, że – jak to wynika z argumentów zawartych w odwołaniu i skardze - przed zakupem domu jednorodzinnego w B. nr [...] funkcjonariusz spełniał warunki do przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i ta okoliczność ukształtowała jego uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 90 tej ustawy. Inaczej mówiąc, K. S. będący funkcjonariuszem Służby Więziennej z całą pewnością przed zakupem domu jednorodzinnego miał prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to związane jest nie z faktem, że K. S. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej, ale związane jest z charakterem tej służby, tj. z koniecznością zapewnienia funkcjonariuszom ich pełnej dyspozycyjności, a to oznacza zapewnienie im mieszkania, czy domu w miejscowości, w której pełnią służbę lub pobliskiej. Jest także niewątpliwym, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Jednakże w sytuacji, gdy brak jest takiego lokalu, który można byłoby przydzielić funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej – funkcjonariusz ten nabywa z mocy prawa – z mocy przepisów Rozdziału 6 Ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej zatytułowanego: "Mieszkania funkcjonariuszy" – prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na warunkach art. 89 tej ustawy i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – na warunkach określonych w art. 90 omawianej ustawy, przy czym prawa te charakteryzują się tym, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania może zostać zamienione na prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a skorzystanie z prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyklucza nabycie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organy administracyjne mają więc rację tylko o tyle, o ile wskazują, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia ekwiwalentnego, tj. zamiast świadczenia w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Jest bezspornym to, że K. S. nie przydzielono lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej i ten fakt oznacza, że K. S. z mocy prawa nabył prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i istotnie taki równoważnik pobierał. Należy zauważyć, że K. S. przez brak przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej jednocześnie nabył prawo do pomocy finansowej, z którego to prawa mógł w każdej chwili skorzystać, o ile własnym staraniem uzyskałby taki lokal mieszkalny. Jedyną konsekwencją nabycia przez niego własnym staraniem lokalu jest utrata prawa do równoważnika za brak lokalu i oczywiście możliwość przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, Natomiast prawo do pomocy finansowej, jako uzyskane z mocy prawa, wobec nie przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji powinno zostać przez organy zrealizowane niezależnie od tego, kiedy z takim wnioskiem funkcjonariusz wystąpi. Oznacza to, zdaniem Sądu, że złożenie przez funkcjonariusza wniosku o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu służy wyłącznie realizacji prawa nabytego przez tego funkcjonariusza już wcześniej. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - ma rację skarżący wskazując, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej ani przepisy wykonawcze nie przewidują terminu, w jakim wniosek o przyznanie pomocy ma być złożony, a przeto należy uznać, że prawo do pomocy finansowej nabyte przez funkcjonariusza nie ulega przedawnieniu i winno być zrealizowane w każdym czasie. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż podziela tym samym w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 02.12.2004r., sygn. akt I SA 1907/03 (opubl. LEX 162309): "Dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza." Mając powyższe wyjaśnienia i wywody na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że przepisy wykonawcze - Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. – są spójne z treścią ustawy o Służbie Więziennej w oparciu, o którą zostały wydane. W szczególności nie pozostaje w sprzeczności z tą ustawą treść § 5 ust. 3 pkt 4 powołanego wyżej Rozporządzenia, które wymienia jako możliwy załącznik do wniosku o przyznanie pomocy finansowej "umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego", a to oznacza, że w chwili składania wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego wnioskodawca może być już właścicielem tego mieszkania czy domu jednorodzinnego. Ma także rację skarżący wskazując, że nie może on ponosić żadnych negatywnych konsekwencji w sytuacji złożenia wniosku p przyznanie pomocy finansowej zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym dla jasności Sąd zwraca uwagę także na to, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy wynika jednoznacznie, iż ustawodawca upoważnił wskazane w tym przepisie organy do samodzielnego określenia "rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy." W niniejszej sprawie kolejnym problemem jest kwestia poruszona już w odwołaniu przez skarżącego, do której organy nie ustosunkowały się w żaden sposób, a mianowicie fakt, iż przed wydaniem zaskarżonych decyzji Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dniu [...] do nr [...] Postanowienie, w którym uznał wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożony przez K. S. za zasadny i przyjął go do realizacji "w miarę posiadanych środków finansowych". Postanowienie to wobec nie zaskarżenia stało się prawomocne. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przytoczoną wyżej treścią delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej – w drodze Rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2003r. zostały określone "szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej". Zgodnie z § 2 ust. 2 omawianego Rozporządzenia: "§ 2. 1. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał." Zgodnie z § 3 tego aktu wykonawczego – pomoc finansowa przyznawana jest w formie decyzji administracyjnej i żaden akt prawny nie przewiduje innej formy, a w szczególności formy postanowienia. Nie jest tez przewidziane prawem rozstrzygniecie co do zasady ani inne o charakterze rozstrzygnięcia wstępnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydane w dniu [...] przez organ I instancji Postanowienie w istocie jest decyzją – decyzją o przyznaniu pomocy finansowej K. S. W oparciu o powyższe ustalenia i uznanie, że Postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] jest decyzją, która nie została zaskarżona w sposób prawem przewidziany – Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone odwołaniem i skargą decyzje zostały wydane w warunkach nieważności – tj. w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 kpa, albowiem dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (właśnie wskazanym wyżej Postanowieniem z dnia [...]), a przeto Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku. Sąd jednocześnie stwierdza, że decyzja - Postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] - jednak jest decyzją ułomną – nie zawiera bowiem wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), jak choćby właściwego pouczenia o środku zaskarżenia, jak również nie zawiera określenia wysokości przyznanej pomocy, ani wskazania, czy wypłata przyznanej pomocy nastąpi jednorazowo czy w dwóch ratach na warunkach określonych w § 6 ust. 1 omawianego Rozporządzenia: "§ 6. 1. Wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. Decyzja określa wysokość rat i terminy ich wypłaty." Jedynie ze względów naprowadzonych wyżej Sąd w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. orzekł - jak w II wyroku zaznaczając, że uchylenie decyzji – Postanowienia Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] nr [...] następuje wyłącznie na korzyść skarżącego, zgodnie z art. 134 ust. 2 p.p.s.a. – celem wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej zgodnie z wymogami przewidzianymi dla decyzji. Sąd jednocześnie zwraca uwagę na treść art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia", co oznacza, iż przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy administracyjne będą zobligowane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w orzeczeniu i wszystkich uwag przedstawionych w tym uzasadnieniu. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt. III wyroku.