III SA/Kr 979/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2009 r. nr: [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w związku z art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 2 i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2008 r., znak: [...], organ I instancji – Wójt Gminy - odmówił przyznania M. G. świadczenia w formie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 21 października 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ stwierdził, że udokumentowany dochód łączny rodziny wnioskodawcy, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 646,44 zł., co stanowi w przeliczeniu na osobę kwotę 161,61 zł. i zgodnie z ustawą kwalifikuje wnioskodawcę do przyznania mu pomocy. Jednakże, zdaniem organu l instancji, w niniejszej sprawie zachodzi dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją faktyczną rodziny wnioskodawcy, albowiem nie jest możliwe aby cała (czteroosobowa) rodzina mogła utrzymać się z wykazywanego dochodu. Organ dokonując takiej oceny stanu rzeczy miał na względzie okoliczności, że wnioskodawca nie otrzymuje żadnej pomocy od swoich teściów, a rodzice wnioskodawcy są schorowani i jedynie czasami pokrywają opłaty za media. Nadto, że przyznana mu uprzednio pomoc społeczna nie jest na tyle duża, by wystarczała na utrzymanie rodziny wnioskodawcy. Organ ustalił także, że wnioskodawca używa samochodu będącego własnością jego teścia, telefonu komórkowego oraz komputera z dostępem do Internetu. W swojej trudnej sytuacji wydatki, jakie ponosi skarżący w związku z korzystaniem z tych rzeczy, może przeznaczyć na pokrycie niezbędnych potrzeb rodziny, zwłaszcza, że możliwość korzystania z nich nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową. Organ wskazał na regulację art. 12 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą pomoc społeczna nie powinna być udzielana osobom lub rodzinom, jeżeli osoba lub rodzina jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. W ocenie organu l instancji taka właśnie sytuacja ma miejsce w tym konkretnym przypadku. Organ dodał, że mimo, iż skarżący został zaliczony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, to jest zdolny do podjęcia zatrudnienia – pracy z ograniczonym wysiłkiem fizycznym. Brak oferty pracy w urzędzie pracy nie zwalnia go, jako młodego człowieka, z obowiązku poszukiwania zatrudnienia, by pomóc finansowo swojej rodzinie. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza, że w tym zakresie organ ma całkowitą dowolność. Organ nie jest jednak zobowiązany do spełnienia każdego żądania obywatela, zwłaszcza, że na cele pomocy społecznej ma przyznaną ograniczoną ilość środków finansowych, a ilość wnioskujących o nią osób, znajdujących się w dużo gorszej sytuacji niż wnioskodawca, jest bardzo duża. Nadmienił też, że w 2008 r. rodzina skarżącego otrzymała kwotę 700 zł pomocy. Z powyższych względów organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył M. G., wnosząc o przyznanie jego rodzinie przez Kierownika OPS pomocy finansowej zgodnie ze złożonym w dniu 21 października 2008 r. wnioskiem, gdyż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej kwalifikuje się do tego aby otrzymać taką pomoc. Zdaniem skarżącego organ I instancji odmówił mu pomocy, uzasadniając tę decyzję nieprawdziwymi informacjami. Podniósł, że jego rodzina znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej związanej z występującym w rodzinie bezrobociem, długą chorobą i niskimi dochodami. W ocenie skarżącego powołany w zaskarżonej decyzji art. 12 ustawy o pomocy społecznej nie dotyczy jego sytuacji, ponieważ nie posiada on żadnych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych ani żadnej nieruchomości, co wykazał w oświadczeniu majątkowym wypełnionym w czasie wywiadu. Pomoc finansowa udzielona jego rodzinie jest zbyt mała aby utrzymać rodzinę, nie mniej jednak przyznane środki na zaspokojenie niektórych potrzeb jak zakup lekarstw odzieży, żywności i innych niezbędnych potrzeb, które występują w rodzinie w związku z niepełnosprawnością, bezrobociem i długotrwałymi chorobami, są bardzo przydatne. Zdaniem skarżącego organ l instancji odmawiając mu przyznania pomocy finansowej na jego wniosek o przyznanie świadczenia na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych naruszył ustawę o pomocy społecznej i działał niezgodnie z prawem, albowiem spełnia on przesłanki z art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wszystkie argumenty jakie podnosi w uzasadnieniu decyzji organ l instancji nie mają żadnego znaczenia w przyznaniu mu pomocy finansowej. Wyjaśnił też, że samochód osobowy potrzebny jest mu do poszukiwania pracy, w tym celu używa też internetu. Dodał również, że wszelkie ewentualne koszty napraw i zakupu paliwa ponoszą jego teściowie. Z telefonu prawie nie korzysta. Uważa, że posiadanie takich rzeczy nie jest przejawem żadnego luksusu. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że rodzina odwołującego prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe. Dochodem rodziny, w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. w miesiącu wrześniu 2008 r., było wynagrodzenie za pracę żony strony (w wysokości 468,44 zł), świadczenia rodzinne (w kwocie 178,00 zł) co daje łączną kwotę 646, 44 zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy to kwota 161,61 zł. Dochód ten jest niższy od kryterium dochodowego osoby w rodzinie przewidzianego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Niezależnie od tego rodzinie skarżącego została udzielona pomoc w formie zasiłków celowych w miesiącu styczniu, kwietniu, czerwcu i październiku 2008 r. Łączna kwota przyznanej pomocy wynosiła 700 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść art. 39 ust. 1 ustawy, zaznaczając że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego i samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że rodzina skarżącego spełnia kryteria dochodowe warunkujące możliwość przyznania pomocy finansowej z pomocy społecznej, przy czym zwróciło uwagę, że nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania albowiem ponoszą je rodzice skarżącego. Rodzina skarżącego wykazuje, że ponosi odpłatność za telefon i internet. Wykazywany przez rodzinę odwołującego dochód oraz fakt wystąpienia bezrobocia, czy niepełnosprawności członków rodziny daje podstawę do stwierdzenia, że rodzina odwołującego znajduje się w trudnej sytuacji, ale jest wspomagana przez rodziców strony, bo nie ponosi ciężarów rachunków za mieszkanie, a jedyna opłata jaką ponosi to ta z tytułu posiadanego telefonu i korzystania z Internetu. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie jest niezbędną potrzebą życiową posiadanie i korzystanie z telefonu, samochodu, czy internetu. Ponoszone z tego tytułu opłaty są, w ocenie Kolegium, niewspółmierne w stosunku do wykazywanego dochodu, co wskazuje na sprzeczność z udokumentowanym ubóstwem rodziny. W ocenie Kolegium w sprawie występują więc okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą, że osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby finansowe, można odmówić przyznania żądanego świadczenia. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do sądu administracyjnego M. G. wniósł o rozstrzygnięcie tej sprawy "według prawa i Konstytucji". W jego ocenie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa i jest krzywdząca dla niego i jego rodziny. Powołał się na argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniają jego twierdzenia. Przedstawione natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w decyzji organu I instancji kwestie są, jego zdaniem, nieprawdziwe i nie mają pokrycia w dowodach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W niniejszym przypadku skarga została uwzględniona, ale nie z przyczyn wskazanych w jej treści, lecz z powodu stwierdzenia przez Sąd nieprawidłowości, jakich dopuściły się organy w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Skarżący domagał się bowiem od organu I instancji przyznania mu pomocy społecznej w formie zasiłku na, jak to określił we wniosku z 21 października 2008 r., "zaspokojenie potrzeb związanych z podstawowym funkcjonowaniem (...) czteroosobowej rodziny". Tak określone żądanie nie daje wiedzy jakiej formy pomocy skarżący oczekiwał i jaka w jego sytuacji mogłaby być mu przyznana. Treść żądania wyznacza bowiem w pewien sposób przedmiot postępowania jakie organ będzie prowadził aby wydać decyzję co do istoty sprawy. To wnioskodawca dostarcza organowi pewnych danych faktycznych, które powinien on zestawić z własną wiedzą o obowiązującym prawie. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej istnieje kilka form pomocy w postaci zasiłków: zasiłek stały, okresowy, celowy, celowy specjalny. Każdy z tych zasiłków, z wyjątkiem celowego specjalnego, może być przyznany przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przy spełnieniu jeszcze innych przesłanek, wskazanych odpowiednio w przepisach art. 37, 38, 39 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego orzekanie przez Wójta Gminy w przedmiocie zasiłku celowego było nieprawidłowe. Nie ustalił on bowiem, czy rzeczywiście takiej formy pomocy skarżący się domagał i czy w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego ta kwestia podlegałaby rozstrzygnięciu. Organ I instancji nie skorzystał w tym zakresie, a do czego był zobowiązany wobec tak ogólnie sprecyzowanego żądania wnioskodawcy, z instytucji wezwania skarżącego, by ten wyjaśnił, czy domaga się przyznania zasiłku celowego, czy też innej formy pomocy oczekuje od organu. Umożliwia to organowi art. 64 § 2 k.p.a. Mając dopiero ustalony bezsprzecznie przedmiot postępowania, a więc pewną sferę faktów, organ może przystąpić do jego analizy i przesądzić, czy daje on podstawy do wyboru drogi jurysdykcji administracyjnej i czy daje właśnie temu organowi kompetencję do jej zrealizowania. Fakty zawarte we wniosku powinny od początku uwidaczniać związek faktu z prawem. Nie należy zapominać, że powiązanie tych sfer trwa przez cały czas do wydania rozstrzygnięcia i polega na ciągłym konfrontowaniu faktów i prawa. Powiązanie ich determinuje zabiegi organu dotyczące dowodzenia faktów i wykładni prawa. Nawet zatem jeżeli by przyjąć, że w tym przypadku skarżący domagał się przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, to nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje, że może być on przyznany na konkretną potrzebę bytową, a więc związaną z egzystencją, przez którą rozumie się między innymi utrzymanie mieszkania, zakup środków żywności, leków, a nie na każdą potrzebę ogólnie określoną. W tym zakresie organ I instancji dopuścił się naruszenia artykułów 7, 8, 64 § 2, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ uznając, że występuje dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową, musi mieć na uwadze to, że dysproporcja ma być tego typu, iż osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby finansowe (art. 12 ustawy). Dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji są niewystarczające. Nie wykazał on w sposób przekonywujący, że skarżący wykorzystując własne zasoby finansowe jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. Nie przedstawił przede wszystkim kosztów związanych z używaniem telefonu komórkowego czy internetu, nie zweryfikował twierdzeń skarżącego odnośnie ponoszenia przez teścia skarżącego kosztów napraw, ubezpieczenia i paliwa do używanego przez niego samochodu, nie podał kwot związanych z utrzymaniem mieszkania i nie przedstawił tych wszystkich wielkości w określonej relacji do kwot uzyskiwanego dochodu obrazując w ten sposób jego obciążenia. Dopiero tego rodzaju ustalenia dają podstawę do sformułowania stwierdzenia, że skarżący jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. Zarzuty te nie dotyczą tylko i wyłącznie organu I instancji, ale także działającego jako organ odwoławczy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które powtórnie przecież rozstrzyga sprawę w jej całokształcie. Nie ustrzegło się zatem i Kolegium tych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tego decyzja organu odwoławczego nie może być uznana za prawidłową. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.