III SA/Kr 981/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lipca 2009 r. , Nr: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia s k a r g ę o d d a l a . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2009r. znak [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Z. T., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2009r. znak [...], którym postanowiono odmówić wydania zaświadczenia wskazującego, że wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczący działki ewidencyjnej nr 3/1 obręb [...] Z. dokonany został na podstawie ostatecznego Aktu Własności Ziemi nr [...]. Wydanie powyższych postanowień poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Skarżąca pismem z dnia 03.06.2008r. uzupełnionym pismem z dnia 01.10.2008r. zwróciła się do Starosty o wydanie zaświadczenia, że wpis w ewidencji gruntów działki ewidencyjnej nr 3/1 obręb [...] położonej w Z. – B. W. został dokonany na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (Aktu Własności Ziemi). W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że zamierza uregulować stan prawny swoich nieruchomości m. in. dz. ew. 3/1 położonej w Z. – B. W. W ewidencji gruntów, jako właścicielkę wspomnianej wyżej nieruchomości wpisano skarżącą – na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z 4.12.1980r. wydanego przez Zastępcę Naczelnika Miasta i Gminy. W związku z tym, że w Urzędzie Miasta stwierdzono, że w/w akt własności nie stał się ostateczny – pismem z dnia 3.06.2008r. skarżąca zwróciła się do Starosty o wyjaśnienie na jakiej podstawie w rejestrze gruntów nr jed. rej [...] powołano Akt Własności Ziemi nr [...] jako podstawę wpisu Z. T. jako właściciela przedmiotowej działki, względnie w przypadku gdyby organ stał na stanowisku, że akt własności ziemi był ostateczny – wniosła o wydanie odpisu tego aktu z klauzulą ostateczności – czyli zaświadczenia, że wpisu dokonano na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej jaką były Akty Własności Ziemi wydawane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W związku z nie wydaniem przez organ wnioskowanego zaświadczenia, tylko udzielaniem odpowiedzi w formie pism, skarżąca po wyczerpaniu stosownego trybu wniosła skargą z dnia 7.11.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty i zobowiązanie Starosty do wydania zaświadczenia, że wpis do ewidencji gruntów został dokonany na podstawie ostatecznego Aktu Własności Ziemi nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt III SAB/Kr 38/08 uwzględnił skargę i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku strony z dnia 03.06.2008r. uzupełnionego pismem z dnia 01.10.2008r. w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia akt. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z przepisami kpa art. 217 do 219 regulującymi tryb wydawania zaświadczeń, postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które przysługuje zażalenie. W takich okolicznościach Starosta postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak [...] odmówił wydania zaświadczenia wskazującego, że wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych właścicielskich w stosunku do działki ewidencyjnej nr 3/1 obręb [...] Z. dokonany został na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jako podstawę prawną wydania zaświadczenia podano art. 20, art. 24 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.207 z zm.) § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. (Dz.U. z 2001 Nr 38, poz.454 z zm.) art. 219, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000r. Nr 98 poz.1071 z zm.) W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ma obowiązek odmówić wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Podniesiono, że po ponownym przeanalizowaniu dokumentów zalegających w operacie ewidencji gruntów i budynków nie stwierdzono istnienia żadnych dokumentów – w tym decyzji administracyjnych na podstawie których w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisano Z. T. jako właścicielkę działki ewidencyjnej nr 3/1 obr. [...] Z. W związku z powyższym Starosta nie jest w stanie wydać zaświadczenia, że przedmiotowy wpis dokonany został na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, że do 2004r. ewidencję gruntów i budynków prowadził Burmistrz, a dokumentacja stanowiąca podstawę zmian przedmiotowego operatu w ówczesnym okresie nie została w całości przekazana Staroście. Na postanowienie organu I instancji skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ winien mieć na uwadze § 12 ust.1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów, który stanowi, że prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro wpis jest dokonany (a to jest niesporne) to jest oczywiste, że został dokonany na podstawie ostatecznej decyzji jaką był Akt Własności Ziemi. Wskazano, że niedopuszczalny jest pogląd, że skoro organ do 2004r. nie prowadził ewidencji to za wpisy dokonane przed tą datą nie ponosi odpowiedzialności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2009r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. T., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2009r. znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Z. T. wykazała się interesem prawnym w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, jednak Starosta miał obowiązek odmówić wydania zaświadczenia z uwagi na brak dokumentów. Jeżeli w Starostwie Powiatowym brak jest Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 04.12.1980r., to nie jest możliwe stwierdzenie, że akt ten jako decyzja administracyjna jest ostateczny i jako taki podlegał ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Bezspornym jest, że Starosta przejął zadania gminy w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków i ponosi odpowiedzialność w zakresie przejętych obowiązków. Jednak zaświadczyć może jedynie to, co wynika ze zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków i będących w jego posiadaniu danych i dokumentów. Podniesiono również, iż wydanie zaświadczenia, że wpis w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki ewidencyjnej 3/1 w Z .- B. W. został dokonany na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, byłoby jednocześnie zaświadczeniem o ostateczności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 04.12.1980r., a to wykraczałoby poza kompetencje organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, co w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest niedopuszczalne. Jeżeli zatem Starosta nie posiada decyzji administracyjnej, która była podstawa wpisu do ewidencji gruntów i budynków, nie może również zaświadczyć, czy była ona ostateczna w momencie dokonywania wpisu. Zdaniem organu, jeżeli strona podważa wpis w ewidencji gruntów i budynków, może wszcząć postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji, przez co zobowiąże organ ewidencyjny do wydania odpowiednich decyzji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Z. T. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że "Skarżąca niczego innego nie chce jak tylko wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów, a ewidencja jest taka a nie inna. To, że nie ma dokumentów na podstawie których dokonano wpisu, nie interesuje skarżącej wszak to nie ona jest organem prowadzącym ewidencję i nie ona ma prostować ewentualnie błędne wpisy". Skarżąca zakwestionowała również pouczenie organu II instancji, że jeżeli podważa wpis w ewidencji gruntów i budynków, to może wszcząć postępowanie w sprawie aktualizacji, przez co zobowiąże organ do wydania odpowiednich decyzji. Podniesiono, że skarżąca nie podważa wpisu, natomiast chce od organu uzyskać zaświadczenie, że wpisu dokonano na podstawie ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.169), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skarga Z. T. jest niezasadna. Zgodnie z art. 217 kpa. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa) Natomiast zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, niemniej jednak organ jest zobligowany treścią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy w wyżej wskazanej formie. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa jest czynnością materialnotechniczą, rolą zaświadczenia jest bowiem potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a nie ich wykreowanie. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi nie są bowiem oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Treść zaświadczenia jest pochodną danych posiadanych przez organ, a dotyczących czy to określonych faktów, czy też stanu prawnego, to w nich zaświadczenie ma umocowanie i bez nich nie może powstać. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wtedy, gdy jest w posiadaniu prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Przez posiadanie jak i prowadzenie przez organ określonej ewidencji, rejestrów należy rozumieć nie tylko fakt, że do zadań i kompetencji tego organu należy ich prowadzenie, ale również należy mieć na uwadze jakie faktyczne dokumenty i dane dotyczące danej sprawy posiada organ w ramach prowadzonej ewidencji, czy rejestrów. Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 kpa ) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. To "konieczne" postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art.218 § 1 kpa. Konieczne postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, poświadczenia których żąda wnioskodawca. Jednym słowem prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie może opierać się na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2007r. ( I OSK 1280/06) sformułował pogląd zgodnie z którym " 1. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego tylko wtedy, gdy jest w posiadaniu prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź danych. Stwierdzenie to dotyczy również postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który nie posiada wyżej wymienionych dokumentów jest zwolniony z obowiązku wydania zaświadczenia. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu. 2. Nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów." W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni zwróciła się do Starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o wydanie zaświadczenia, że istniejący w ewidencji wpis dotyczący działki ewidencyjnej nr 3/1, jed. rej. [...] obręb [...] położonej w Z. – B. W. dokonany został na podstawie ostatecznej decyzji Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 04.12.1980r. Bezspornym w sprawie jest, że ustawa z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) w art. 15 stanowiła, że ostateczna decyzja stwierdzającą nabycie własności nieruchomości stanowi podstawę do ujawniania nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Również przepisy dotyczące ewidencji gruntów, w tym powoływane przez skarżącą aktualne rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz. 454 ) w § 12 ust.1 pkt 4 stanowi, że prawo osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednak ta zasada, że podstawą wpisu do ewidencji gruntów są ostateczne decyzje administracyjne nie wpływa i nie zmienia charakteru prawnego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia i charakteru prawnego samego zaświadczenia. Stąd też Starosta, który po przeprowadzeniu koniecznego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że w posiadanych przez niego zbiorach dokumentów brak jest przedmiotowego Aktu Własności Ziemi nr [...] nie mógł wydać wnioskowanego zaświadczenia. Wydane w takich okolicznościach postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia i utrzymanie w mocy tego postanowienia przez organ II instancji nie narusza obowiązującego stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.