III SA/Kr 981/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie : - art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006. 992 ), - rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013.3), - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz.U.2012. 959), - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013. 267) - decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej M. G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. G. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny ustalony przez organy : W dniu 9 maja 2013r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że skarżąca wraz z mężem są posiadaczami gospodarstwa rolnego , które zostało wydzierżawione w 2012r. na dziesięć lat w celu otrzymania renty rolniczej dla męża skarżącej. Ponadto organ ustalił, że skarżąca pełni obowiązki sołtysa we wsi J. Po analizie sytuacji materialnej rodziny organ stwierdził , że skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o ww. świadczenie. Organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w uzasadnieniu swej decyzji przywołał treść art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził , że mimo , iż rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe , od którego ustawodawca uzależnił uprawnienie do tego świadczenia , jednak nie została spełniona rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej . Fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, zdaniem tego organu , nie oznacza rezygnacji z pracy. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca zarzuciła , że organ błędnie interpretuje przepisy i rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym nie uznaje jako spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki, co było powodem rezygnacji w ubiegłym roku z pracy w gospodarstwie rolnym poprzez jego wydzierżawienie na 10 lat. Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, gdyż nie ma innej osoby , która mogłaby zaopiekować się jej mężem. Rodzina utrzymuje się z renty męża skarżącej , a także z zasiłków rodzinnych przyznanych na dwójkę dzieci w wieku szkolnym . Sytuacja materialna rodziny jest trudna, a posiadane środki nie pozwalają na regulowanie bieżących opłat . Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji , wyjaśniło stan prawny obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013r. dotyczący świadczeń rodzinnych. Przyznanie specjalnego zasiłku rodzinnego ustawodawca uzależnił m.in. od spełnienia określonych przesłanek. Zgodnie z art.16a ust.8 pkt.1 lit.b ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. W ocenie organu odwoławczego skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, co wynika z informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówka Terenowa, z dnia 17 maja 2013 r. Skarżąca jest zarejestrowana w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od dnia 23 listopada 2010 r. do nadal. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że powyższa okoliczność tj. podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS uniemożliwia uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i fakt wydzierżawienia gospodarstwa rolnego , w ocenie organu , nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy . Organ wyjaśnił, że decyzje w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są decyzjami uznaniowymi, lecz związanymi, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Ustawodawca nie pozostawił organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia okoliczność, że podlega ona obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu. Skarżąca stwierdziła, że podlega ubezpieczeniu dobrowolnemu i na tę okoliczność przedłożyła zaświadczenie organu rentowego o podleganiu dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu. W związku z tym, nie obejmuje jej wyłączenie opisane w art. 16a ust 8 pkt 1 lit b ww. ustawy . Argumentacja organu odnosząca się do wskazanego przepisu , jako przeszkody w przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia , jest zatem wadliwa . Ponadto skarżąca opisała swoją trudną sytuację rodzinną i materialną , podnosząc , iż nie może podjąć pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca podniosła, że wcześniej pobierane świadczenie pielęgnacyjne utraciła na mocy przepisu art. 11 ust l i ust 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które to przepisy zostały uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r (sygn. K 27/13). Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca stwierdziła, że skoro została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego w sposób niezgodny z Konstytucją , a jednocześnie spełnia wymogi ustawowe z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych , zasadnym jest przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podlegania przez skarżącą dobrowolnemu ubezpieczeniu rolniczemu, organ stwierdził, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i okoliczność ta nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaznaczyć przy tym należy , Sąd nie podzielił jednak argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej dobrowolnego ubezpieczenia społecznego skarżącej jako przesłanki uniemożliwiającej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny ; skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem , a rodzina spełnia kryterium dochodowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić jednak należy , że oprócz kryterium dochodowego , należy spełnić jeszcze inne przesłanki określone w art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawą utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie , że skarżąca spełnia tzw. przesłankę negatywną określoną w art.16a ust.8 pkt.1 lit.b ustawy , zgodnie z którym , specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje , jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów . Stwierdzenie to , w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i potwierdzonego zaświadczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 7 lutego 2014r. , dołączonym do akt sprawy na etapie postępowania sądowe , należy uznać za oczywiście błędne . W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącej , że dobrowolne podleganie ubezpieczeniu społecznemu nie wyklucza skarżącej z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek pielęgnacyjny. Katalog przesłanek wymienionych w art.16a w ust.8 jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro ustawodawca wymienił przypadek podlegania obowiązkowego ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym , to niedopuszczalna jest interpretacja , iż przypadek ten obejmuje również podleganie dobrowolnemu ubezpieczeniu. Mimo , iż Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi w powyższym zakresie , jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy , ale z innych powodów , niż wskazano w zaskarżonej decyzji. Jednym z warunków przyznania przedmiotowego świadczenia jest , aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą . Stanowi o tym art.16a ust.1 ustawy. Na powyższą okoliczność wskazywał organ pierwszej instancji . Sformułowanie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej , że wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie oznacza rezygnacji z pracy , może być jednak mylące i nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Treść odwołania potwierdza mylące wrażenie , jakie odnosi się po przeczytaniu uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Trudno bowiem nie zgodzić się z zarzutem skarżącej zawartym w odwołaniu , że rezygnacji z pracy w rolnictwie poprzez wydzierżawienie gospodarstwa rolnego nie można uznać ,że nie stanowi "rezygnacji z pracy" . Wydzierżawienie gospodarstwa rolnego, co do zasady, jest rezygnacją z pracy w tym gospodarstwie. Ustawodawca w art.16a ust.1 ustawy wprowadził zapis dotyczący " rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" . Taka redakcja przepisu nie jest tożsama z pojęciem rezygnacji z pracy . Przesłanka " rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi być interpretowana zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych , która w art.3 pkt.22 definiuje to pojęcie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o " zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej , umowy zlecenia , umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej , spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych , musi zatem oznaczać rezygnację ze stosunku pracy , stosunku służbowego , umowy o pracę nakładczą oraz z wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej , umowy zlecenia , umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych , a rezygnację z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z powyższym należy stwierdzić , że nie ma wątpliwości co do tego, że wydzierżawienie gospodarstwa domowego , jakkolwiek jest rezygnacją z pracy w tym gospodarstwie , jednak nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych . We wskazanych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na marginesie należy zauważyć , że z akt sprawy wynika niewątpliwie trudna sytuacja materialna rodziny i fakt odmowy przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości ubiegania się o wsparcie z pomocy społecznej w innych formach wspierania rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia , zasoby i możliwości. W rozpatrywanej sprawie brak jest wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji . Wskazane wyżej uchybienia organu w istocie nie miały wpływu na wynik sprawy . W tym stanie rzeczy , Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270.) , orzekł jak w sentencji.