III SA/Kr 989/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Ł. B. na pismo Wojewody z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stanowiska organu nadzoru w zakresie oceny legalności uchwały organu gminy postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącemu Ł. B. wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych. Wojewoda pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak [...] w odpowiedzi na pismo zawierające zastrzeżenia względem uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 12 czerwca 2019 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 września 2017 r. w sprawie ustalenia statutów żłobkom samorządowym Gminy Miejskiej, poinformował skarżącego Ł. B., że przeprowadzona analiza prawna uchwały prowadzi do wniosku, iż jej treść może budzić pewne wątpliwości natury prawnej, niemniej w ocenie organu nadzoru wątpliwości te aktualnie nie uzasadniają skorzystania z przysługujących Wojewodzie środków nadzorczych, mających na celu wyeliminowanie rzeczonej uchwały Rady Miasta z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odpowiedź Wojewody na pismo zawierające zastrzeżenia względem uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 12 czerwca 2019 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 września 2017 r. w sprawie ustalenia statutów żłobkom samorządowym Gminy Miejskiej. Stanowisko skarżącego określające w ten sposób przedmiot skargi, wyrażone w piśmie z 30 sierpnia 2019 r., jest dla Sądu wiążące. W związku z takim określeniem przez skarżącego przedmiotu skargi w pierwszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego takiego pisma. Nie budzi wątpliwości, że pismo stanowiące przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie nie jest ani decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a). Nie jest ono także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22; por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96, nie publikowane). W konsekwencji należy przyjąć, że jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W badanym przypadku Wojewoda nie ustalał, nie stwierdzał, czy też nie potwierdzał jakiegokolwiek uprawnienia (obowiązku) strony wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu zaskarżone w przedmiotowej sprawie pismo Wojewody z 1 sierpnia 2019 r. nie może zostać potraktowane ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna. W tym zakresie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie stanowi ono władczego przejawu woli organu administracji publicznej rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby i wydanego z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. Podobnie też nie nosi ono cech rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż za takie rozstrzygnięcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., II GSK 2415/11, CBOSA). Dlatego też zdaniem Sądu uznać należało, że zaskarżone pismo Wojewody , informujące o wynikach przeprowadzonej analizy prawnej uchwały, nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego lub decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego nie przysługiwało skarżącemu prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1992 r., SA/Po 69/92 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010 r., I OSK 1755/10). Reasumując, w świetle omówionego stanu prawnego należało uznać, że wskazywane pismo Wojewody z 1 sierpnia 2019 r. nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, przedmiot niniejszej sprawy, jak i powyższa skarga nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na pismo Wojewody – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.