III SA/Kr 990/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skargi PKP S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego rozstrzygnięcia, II. orzeka, że decyzje w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego PKP S.A. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2008r. W dniu [...] przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził kontrolę sanitarną dworca PKP, która wykazała niewłaściwy stan sanitarno-porządkowy terenu wokół dworca, który zanieczyszczony był fekaliami i zużytym papierem toaletowym. Podczas kontroli stwierdzono, że istniejące na dworcu ubikacje ogólnodostępne są nieczynne. W protokole kontroli zapisano, iż fakt uniemożliwienia korzystania z WC powoduje, że osoby korzystające z dworca załatwiają swoje potrzeby fizjologiczne w przypadkowych miejscach. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na PKP S.A. Oddział [...] obowiązek zapewnienia podróżnym możliwości korzystania z ustępów ogólnodostępnych na terenie dworca PKP oraz obowiązek doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno - porządkowego terenu wokół dworca PKP. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, art. 104 kpa oraz uchwałę Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w czasie kontroli sanitarnej dworca PKP stwierdzono, że ustępy publiczne na dworcu są nieczynne, niedostępne dla podróżnych. Teren wokół budynku dworca, szczególnie przy zadaszeniu zejścia na perony oraz od strony zachodniej (naprzeciwko ustawionej lokomotywy), zanieczyszczony jest fekaliami oraz zużytym papierem toaletowym. W/w stan spowodowany jest zamknięciem szaletu publicznego na Dworcu, w związku z tym podróżni załatwiają swoje potrzeby fizjologiczne w przypadkowych miejscach. W okresie letnim o dużym nasileniu ruchu turystycznego sytuacja ta może powodować zagrożenie epidemiczne. Organ pierwszej instancji stwierdził także, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm.) "użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nie naruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności nie stwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń". Inspektor Sanitarny zauważył również, iż przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1983r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) stanowi, iż stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nakłada na państwowego inspektora sanitarnego obowiązek zobligowania naruszającego do usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Organ powołał także art. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2006 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej, podjętej na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) zgodnie z którym właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania na jej terenie czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego. Od powyższej decyzji odwołała się PKP S.A. Oddział [...], w którym domagała się uchylenia obowiązku zapewnienia podróżnym możliwości korzystania z ustępów ogólnodostępnych na terenie dworca PKP. Odwołująca się spółka podniosła, że decyzję w sprawie udostępniania pomieszczeń przeznaczonych dla obsługi pasażerów podejmuje każdorazowo przewoźnik - operator przewozowy, którym jest PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. - Z. P. R. Zgodnie z ustawą z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50 , poz. 601 z późn. zm.), przewoźnik jest zobowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wygody i należytej obsługi. Oddział [...] nie jest przewoźnikiem i nie prowadzi przewozu osób. Odwołująca się wskazała także, że pomimo podjętych prób udostępnienia WC w stacji PKP podróżnym, brak było możliwości wydzierżawienia obiektu i zapewnienia należytej obsługi. Skarżąca stwierdziła także, iż otwarcie WC bez możliwości zapewnienia obsady w zakresie jego obsługi spowoduje dewastację pomieszczenia oraz urządzeń sanitarnych. PKP S.A. zapewniło również, że zawrze umowę z firmą zewnętrzną w celu uregulowania problemu utrzymania czystości otoczenia dworca. Przeprowadzona w dniu [...] sprawdzająca kontrola sanitarna na terenie Dworca PKP wykazała, że skarżąca doprowadziła do właściwego stanu sanitarno-porządkowego teren wokół budynku dworca PKP i tym samym wykonała obowiązek zawarty w pkt. 2 decyzji. Zarazem stwierdzono, że obowiązek dotyczący uruchomienia WC na dworcu, zawarty w pkt. l decyzji, nie został przez stronę wykonany i są one nadal nieczynne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], znak: [...] uznał, że odwołanie PKP S.A. Oddział [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że za właściwy stan sanitarny dworca i terenu wokół niego, jak również za uruchomienie istniejących WC ogólnodostępnych odpowiedzialna jest skarżąca. Na powyższą decyzję złożyła skargę PKP S.A. Oddział [...] wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej jako niezgodnej z prawem. Skarżąca zarzuciła organom sanitarnym przede wszystkim błędne określenie adresata decyzji. W ocenie skarżącej adresatem decyzji powinien być przewoźnik, a skarżąca nie jest przewoźnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe i nie prowadzi przewozu osób. Podkreślone zostało także, iż decyzję w sprawie udostępnienia pomieszczeń przeznaczonych dla obsługi pasażerów podejmuje każdorazowo przewoźnik - operator przewozowy, którym jest w niniejszej sprawie PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. - Z. P. R. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Sanitarny podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie. Organ powołał się na znajdujące się w aktach sprawy pismo PKP Przewozy Regionalne spółka z o.o. Z. P. R. z dnia [...], Nr [...], z którego wynika, że od kilku lat funkcjonuje wypracowany w Grupie PKP system określający i precyzujący zakres kompetencji oraz odpowiedzialności poszczególnych spółek grupy PKP, biorących udział w procesie przewozowym p.n. "transport kolejowy pasażerski". Jako "przewoźnika" w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 50, poz. 601) należy traktować całą zintegrowaną Grupę PKP. Zarządcą pomieszczeń ogólnodostępnych w tym WC dla podróżnych w stacji [...] jest Oddział [...]. Oddział ten posiada bowiem umowy na sprzątanie pomieszczeń ogólnodostępnych na dworcach i ich otoczenia od strony strefy miejskiej, a także organizuje przetargi na prowadzenie obsługi WC ogólnodostępnych w budynkach dworców i przystanków osobowych PKP. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził ponadto, iż stroną zobowiązaną w niniejszej sprawie jest PKP S.A. Oddział [...] jako zarządca ogólnodostępnych ustępów. Na mocy art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób zapewniający warunki higieniczne i zdrowotne oraz niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Budynek przeznaczony do wykonywania obsługi pasażerów w transporcie kolejowym jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 oraz § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 84 ust. 1 w budynku użyteczności publicznej należy urządzić ustępy ogólnodostępne odpowiadające wymaganiom przewidzianym w powołanym rozporządzeniu. Obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie higieniczno - sanitarnym wynika również z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 z późn. zm). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zobowiązanym nie może być Z. P. R. Sp. z o.o., bowiem nie jest on właścicielem ani zarządcą obiektu. Także ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach (Dz. U. nr 236, poz. 2008) nakłada w art. 5 ust. 1 pkt 2 obowiązek zapewnienia czystości i porządku w nieruchomości na właściciela lub zarządcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, a złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy sanitarne dopuściły się w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa materialnego. Nie wskazano bowiem w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W decyzji organu I instancji stwierdzono, iż "należy zapewnić podróżnym możliwość korzystania z ustępów ogólnodostępnych", choć w uzasadnieniu powołano się na przepisy o chorobach zakaźnych i zakażeniach nakładające określone obowiązki na użytkowników nieruchomości, a także na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 stycznia 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej nakładającej obowiązki na właścicieli nieruchomości. Z kolei w decyzji II instancji jest mowa o korzystaniu z lokalu dworca, wydaje się zatem, że organowi chodziło tu raczej o obowiązki nałożone na przewoźnika. W decyzji tej jednak nie wskazano żadnej materialnoprawnej podstawy prawnej, ograniczając się jedynie do wskazania podstawy procesowej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W związku z powyższym z treści tych decyzji nie sposób ustalić kogo i na jakiej podstawie zamierzał obciążyć organ nałożonym obowiązkiem: przewoźnika, właściciela, czy władającego lokalem. Na marginesie jedynie warto zauważyć, że jeszcze inna argumentacja pojawia się w odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na przepisy prawa budowlanego nakładające określone obowiązki na zarządcę lub właściciela obiektu użyteczności publicznej. Powyższa ogólnikowość i niekonsekwencja organu powoduje, że w istocie zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądu. Zasada legalności działania administracji oznacza działanie na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie nie da się jednoznacznie ustalić na jakiej podstawie prawnej organ nałożył na skarżącego obowiązek określony w decyzji. W niniejszej sprawie doszło także do istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 77 i art. 80 kpa nakładających na organ administracji obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy zauważyć, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy. Nie przeprowadzono bowiem w niniejszej sprawie prawidłowego postępowania dowodowego w celu ustalenia kto jest właścicielem lub władającym przedmiotowymi toaletami miejskimi na dworcu PKP, względnie przewoźnikiem w świetle obowiązujących przepisów. Z treści decyzji nie wynika bowiem na podstawie jakich dowodów organy ustaliły do kogo winien być adresowany ustalony w decyzji obowiązek. Opieranie się w tym zakresie wyłącznie na piśmie osoby trzeciej (taki argument powołuje organ w odpowiedzi na skargę wskazując pismo PKP Przewozy Regionalne sp. z o.o. Z. P. R. z [...]) z pewnością nie może być uznane za wystarczające. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zaledwie szczątkowy. W szczególności dołączona do akt sprawy na etapie postępowania sądowego umowa nr [...] nie zawiera aneksów, z załączonego do niej załącznika nr 2 wynika jedynie, że tych aneksów było przynajmniej 13 (w/w załącznik nr 2 został bowiem wprowadzony aneksem nr 13 z dnia [...]). Nie wiadomo zatem czy prawidłowo został w niniejszej sprawie określony adresat przedmiotowej decyzji. Ustalenie czy dana okoliczność została udowodniona musi nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie na zasadzie dowolności. Należy dać temu pełny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok WSA Warszawa z 2005-08-18 VII SA/Wa 1764/04 Legalis). To na organach administracji publicznej, a nie na obywatelach, spoczywa ciężar wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia wszystkich niezbędnych dowodów. Ocena organu, że PKP S.A. Oddział [...], a nie PKP Przewozy Regionalne Sp. z o.o. Z. P. R. są stroną w niniejszym postępowaniu nastąpiło w sposób całkowicie dowolny i nie poparto tego żadnym materiałem dowodowym. Odpowiedź na skargę i pisma uzupełniające nie mogą konwalidować powyższych uchybień. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzeczenia organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Rażąco naruszono też art. 107 § 1 i § 3 kpa, w decyzjach obu instancji brak bowiem uzasadnienia spełniającego wymogi tego przepisu, a w decyzji organu II instancji brak powołania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte licznymi, poważnymi wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. W związku z powyższym sąd uchylił decyzję organu II instancji w całości oraz decyzję I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie II tej decyzji, w pozostałym zakresie decyzja ta pozostawała bowiem poza zakresem zaskarżenia, gdyż nie była kwestionowana w odwołaniu i została przez skarżącego wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Należy zatem najpierw precyzyjnie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie jej stan prawny i dokonać właściwej subsumcji. W decyzji wskazać należy precyzyjnie jej podstawę prawną oraz szczegółowo tę decyzję uzasadnić. O braku możliwości wykonania uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.