III SA/Kr 998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 14 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu, nr [...] z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych orzeczoną względem skarżącej M. P. - B. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. W dniu 4 maja 2011 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w kwocie 10.600 zł, polegających na: wymianie drzwi do łazienki, położenie płytek antypoślizgowych na posadzkę i płytek ceramicznych na ściany, wymiana toalety, umywalki, zamiana wanny na prysznic, montaż uchwytów, montaż baterii umywalkowej i prysznicowej. W toku postępowania skarżąca rozszerzyła zakres koniecznych prac o wyburzenie ścianki między kuchnią, a małym pokojem. Skarżąca przedłożyła również kosztorys remontu mieszkania na łączną sumę 51.084,60 zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Starosta Powiatu przyznał skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w kwocie 4.000 zł, a decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten zaś decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. ponownie przyznał skarżącej dofinansowanie na poziomie 4.000 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po raz kolejny ponownie rozpatrując sprawę, decyzją nr [...]z dnia [...] 2012 r. Starosta Powiatu przyznał skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w kwocie 80% wartości kosztorysowej prac, nie więcej jednak niż 5.000 zł. Na skutek odwołania skarżącej, SKO decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. uchyliło tę decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta Powiatu przyznał skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w kwocie 6.000 zł. Organ stwierdził, że w zakresie realizowanej inwestycji, likwidacja barier architektonicznych w mieszkaniu skarżącej polegała na: zerwaniu posadzki cementowej, odbiciu tynków wewnętrznych, gruntowaniu powierzchni, wykonaniu tynków zwykłych, demontażu urządzeń sanitarnych i do podgrzewania wody, a także wspornika do tego urządzenia i baterii wannowej oraz ościeżnicy; wykonanie izolacji podposadzkowej, wykonanie posadzki cementowej oraz z płytek terakotowych, licowanie ścian płytkami kamionkowymi, zakup i montaż: umywalki i baterii umywalkowej, bidetu z baterią i syfonem, wanny metalowej z obudową i baterii wannowej, ubikacji ze spłuczkami, ościeżnicy, drzwi wewnętrznych, uchwytów, a ponadto wywiezienie gruzu. Organ ustalił na podstawie kosztorysu inwestorskiego, że koszty ww. przedsięwzięć wyniosły 7.488,61 zł, a przyznane dofinansowanie ustalono na poziomie 80% tej kwoty. W szczególności nie uwzględniono zabudowy wnęki, montażu bojlera elektrycznego, wanny żeliwnej, wymiany instalacji elektrycznej, gdyż zabiegi te nie służą likwidacji barier, a podwyższeniu standardu mieszkania. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w toku postępowania barier architektonicznych występujących poza łazienką, zwłaszcza w kuchni, pokoju i przedpokoju, których likwidacja jest niezbędna. Przyznana kwota dofinansowania nie wystarczy, w ocenie skarżącej, na przeprowadzenie koniecznych prac remontowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał zasady i cele udzielania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych. Ocenił następnie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana formalnie prawidłowo, a Starosta Powiatu nie przekroczył przy jej wydawaniu granic swobodnego uznania. Zdaniem Kolegium ustalając kwotę dofinansowania uwzględniono wszelkie niezbędne potrzeby skarżącej związane z likwidacją barier architektonicznych. Organ zaznaczył, że remont mieszkania i podniesienie jego standardu niewątpliwie sprzyja osobie niepełnosprawnej, jednak stan taki nie jest celem przyznawanego dofinansowania. Zwrócono przy tym uwagę, że wizja lokalna w mieszkaniu skarżącej pozwoliła przyjąć ustalenia, iż bariery architektoniczne występują wyłącznie w łazience. W decyzji organu odwoławczego przypomniano również, że organy państwowe nie mają ustawowego obowiązku finansowania likwidacji barier, a jedynie dofinansowania takiego przedsięwzięcia, stąd przyznane środki z zasady nie pokrywają w 100% potencjalnych wydatków. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i przyjęcie, że bariery architektoniczne występują jedynie w łazience, a nie w pozostałych pomieszczeniach, jak podnoszono w odwołaniu od decyzji organu instancji, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. niepodjęcie działań mających na celu ustalenie czy bariery architektoniczne rzeczywiście występują jedynie w łazience mieszkania skarżącej, a także poprzez pominiecie twierdzeń skarżącej dotyczących istnienia barier również w innych pomieszczeniach i rzeczywistych kosztów ich likwidacji i w konsekwencji przyjęcie, że kwota w wysokości 6000 zł jest wystarczająca na likwidację wszystkich barier architektonicznych w mieszkaniu skarżącej, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przyjmując, że bariery architektoniczne występują jedynie w łazience i uznając, że kwota 6000 zł jest wystarczająca jako dofinansowanie do ich likwidacji, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy organ winien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, ewentualnie skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające, - art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej z uwagi na liczne nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 , zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Sąd kierując się powyższymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną przyznawania świadczeń pieniężnych i rzeczowych dla osób niepełnosprawnych w celu likwidacji barier architektonicznych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) oraz wydane na podstawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.). Kwestię zasad udzielania pomocy w zakresie usuwania barier architektonicznych reguluje także uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie ustalenia procedur udzielania osobie niepełnosprawnej dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się, barier technicznych oraz barier architektonicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2013. Z § 1 wskazanego rozporządzenia wynika, że do zadań powiatu należy między innymi dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (pkt 7). Wspomniane rozporządzenie oprócz rodzaju zadań powiatu określa także tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków PFRON. Z kolei § 2 rozporządzenia stanowi, że ze środków PFRON może być finansowana likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. O dofinansowanie ze środków PFRON zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują (§ 6 pkt 1 rozporządzenia). Istotnym jest również, że decyzja w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych, jest wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że brew stanowisku skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przy jej wydaniu organy dokonały wszechstronnej analizy sytuacji zdrowotnej skarżącej i warunków w jakich zamieszkuje, a także szczegółowo uzasadniły przyczyny częściowego jedynie uwzględnienia żądań skarżącej. Sąd miał na uwadze, że w celu ustalenia zakresu prac koniecznych do wykonania dla likwidacji barier architektonicznych organy wzięły pod uwagę fakt, że skarżąca ma trudności w poruszaniu się, dokonały wizji lokalnej w obecności skarżącej oraz poddały ocenie wszystkie postulaty skarżącej zgłaszane w toku postępowania. Ustalony zakres prac (23 pozycje, k. 127 akt administracyjnych) został oszacowany przez uprawnioną osobę na kwotę 7 488, 61 zł. W dalszym toku postępowania odpowiadając na wniosek skarżącej zwiększono zakres prac o zmianę bidetu na bidetkę oraz przeróbki instalacji wodno – kanalizacyjnej. W zakresie w jakim organ nie uwzględnił żądań skarżącej (tj. zabudowa wnęki, montaż bojlera elektrycznego, montaż wanny żeliwnej, montaż kompaktu, wymiana instalacji elektrycznej, prace w przedpokoju i kuchni) szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko odnośnie każdej pozycji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się dowolności organu w argumentacji, że środki przeznaczone na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, o które mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne niezależnie od posiadanego stopnia niepełnosprawności nie mogą być przeznaczone na pokrycie kosztów remontu lokalu, czy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, jak tego chciała skarżąca. Ponadto biorąc pod uwagę kosztorys zakresu prac (7 488, 61zł plus koszty zmiany bidetu na bidetkę oraz przeróbek instalacji wodno – kanalizacyjnej) oraz treść § 13 pkt 4 cyt. wyż rozporządzenia oraz załącznika nr 2 do uchwały Zarządu Powiatu z dnia 15 marca 2013 r., Nr [...] w sprawie ustalenia procedur udzielania osobie niepełnosprawnej dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się, barier technicznych oraz barier architektonicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2013, zgodnie z którą dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych może wynieść do 80% kosztów przedsięwzięcia, organy udzieliły możliwie najwyższej pomocy przewidzianej przez przepisy. Przyznana kwota 6000 zł jest również maksymalna zgodnie z treścią załącznika nr 2 do cyt. wyż uchwały Zarządu Powiatu. Sąd w pełni podziela stanowisko organu wskazujące na hierarchię zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań jak również wysokość posiadanych środków przeznaczonych na świadczenia w omawianym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o dofinansowanie, co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami prawa materialnego), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela, tym bardziej, że prawo do dofinansowania jest wyraźnie określone w przytoczonych przepisach i wiąże się z zaistnieniem przesłanek pozytywnych § 6 pkt 1 rozporządzenia przy braku przesłanek negatywnych z § 9 tego rozporządzenia. W świetle poczynionych rozważań, argumentacja strony skarżącej sprowadzająca się w istocie do kontestowania rozstrzygnięcia organu administracji nie może być uznana za usprawiedliwioną w konsekwencji czego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.