III SAB/Kr 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga, Sędzia WSA Janusz Kasprzycki, , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy skargę oddala. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy pełniącego rolę zarządcy drogi publicznej w O oznaczonej symbolem [...] ( § 4 ust.6 lit. r uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r.) poprzez niewykonywanie od ponad dziesięciu lat, tj. od momentu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O - czynności nakazanej prawem – obowiązku, który stał się wymagalny po dniu 25 kwietnia 2017 r., a wynika z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1089) o drogach publicznych, tj. nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi [...] w połowie jej przebiegu, a usytuowanym na działce nr [...] w O aktualnie nieprzejezdnym, którego nabycie, a następnie wykonanie brakującego fragmentu drogi publicznej, pozwoli Burmistrzowi Miasta i Gminy na przywrócenie stanu zgodnego z prawem w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na podjęcie przez Burmistrza Miasta i Gminy czynności prawnych i faktycznych związanych z inwestycją zrealizowaną w dniu 25 kwietnia 2017r. w O pod nazwą "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M - część 2 nr [...] wskutek której powstał ciąg drogowy niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O naruszający prawa osób trzecich, w tym interes skarżącego będącego mieszkańcem - właścicielem nieruchomości przylegającej do drogi [...] . Skarżący wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do wykonania niezbędnych czynności zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O na drogach o symbolach [...] oraz [...] poprzez dokończenie rozpoczętej budowy drogi publicznej [...] w jej fragmencie, tj. na odcinku leżącym w ciągu drogi [...] (w połowie jej przebiegu) na działce nr [...] o długości ok. trzydziestu metrów - który aktualnie jest nieprzejezdny, ewentualnie - nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności wymienionych w pkt 1 na koszt i ryzyko Gminy, stwierdzenie, że wykonana przez Burmistrza Miasta i Gminy inwestycja pod nazwą "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M - część 2 nr [...]", wskutek której powstał ciąg drogowy niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania narusza prawa osób trzecich, w tym interes skarżącego będącego mieszkańcem - właścicielem nieruchomości przylegającej do drogi [...]. Skarżący podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi O (uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r.), zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778), przyjęto m.in. ład przestrzenny za podstawę tych działań. W planie tym ustalając przebieg dróg publicznych i dróg wewnętrznych, przyjęto określoną koncepcję ruchu drogowego. Zgodnie z tym założeniem, w celu ułatwienia komunikacji z kierunku Buliny poprzez O - B, w kierunku O - Centrum oraz M wyznaczono teren drogi publicznej, drogę dojazdową oznaczoną jako droga [...]. Było to słuszne i konieczne założenie, zgodne zresztą z oczekiwaniami mieszkańców tamtych okolic, jednakże na wskutek inwestycji realizowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w okresie wrzesień/październik 2016 - kwiecień 2017, inwestor zaniechał budowy odcinka drogi o długości ok. 30 m na działce nr [...] leżącego w ciągu drogi [...] w połowie jej przebiegu, przez co nie jest możliwym korzystanie w całości z tej drogi publicznej (służy ona jedynie mieszkańcom kilku przyległych do niej nieruchomości), a wykonał prace budowlane na odcinkach dróg [...] oraz [...], których efektem było skanalizowanie ruchu drogowego z drogi publicznej w wąską drogę wewnętrzną. Zakończenie tych prac bez dokończenia budowy drogi brakującego odcinka drogi [...] bez wątpienia naruszyło przyjęty w planie zagospodarowania przestrzennego: projekt organizacji i ruchu; ład przestrzenny; 3. zasady współżycia społecznego, interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, wprowadziło ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie skarżącego nazwa wykonywanego zamówienia, które zrealizowała Gmina pt. "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i Gminie M cz. 2" nr ref. [...] wykonując połączenie wspomnianych odcinków dróg spowodowało oczywistą sprzeczność z przewidywanym skutkiem wykonania tej inwestycji, tj. ewidentnym pogorszeniem bezpieczeństwa wszystkich korzystających z tej drogi oznaczonej jako [...]. Skarżący podniósł, że pismami z dnia 13 marca 2017 r. oraz 25 marca 2017 r. skarżący informował Starostę Powiatu - pełniącego rolę organu administracji architektoniczno - budowlanej, że: prowadzona inwestycja bez jednoczesnego wykonania prac na działce nr [...] stanowiącej fragment drogi [...] narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O, a ściślej § 4 ust. 6 lit. r uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r., albowiem ruch drogowy wskutek wykonania inwestycji zostaje poprowadzony z drogi dojazdowej [...] stanowiącej teren drogi publicznej w wąską drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...], przez co droga [...] nie spełnia swej funkcji; inwestycja ta wymaga pozwolenia na budowę, albowiem na przedmiotowych odcinkach dróg dotychczas istniała droga polna, a ta jako taka nie jest budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; znaczna część prac budowlanych tj. podbudowa z kruszyw łamanych oraz wykopy pod koryto drogi zostały dokonane przez terminem zgłoszenia. Pomimo tego Starosta Powiatu nie wniósł sprzeciwu, a jedynie zawiadomił PINB o fakcie samowoli budowlanej pismem z dnia 22 marca 2017 r. Jednocześnie skarżący pismem z dnia 6 lutego 2017 r. przy udziale mieszkańców zwrócił się do PINB o wstrzymanie prac z uwagi na prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy inwestycji niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący przy udziale mieszkańców zwracał się wielokrotnie do Inwestora - Burmistrza Miasta i Gminy o wstrzymanie prac na drogach [...] oraz [...] do czasu wykonania brakującego odcinka drogi [...] na działce nr [...]. Skarżący stwierdził, że w pierwszej kolejności inwestor (Gmina M) powinna wykonać w całości brakujący odcinek drogi publicznej [...] - na działce [...], a dopiero w dalszej kolejności dokonywać połączenia drogi [...] z drogą wewnętrzną [...]. Wykonana inwestycja bez wątpienia koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskutek powstałej inwestycji skarżący nie ma możliwości swobodnego, bezpiecznego wyjazdu na drogę [...], przez co naruszony został jego interes prawny, podobnie jak mieszkańców nieruchomości przylegających do drogi [...]. Tak wykonana inwestycja bez wątpienia wypaczyła postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce przy połączeniu szerokiej drogi publicznej [...] z wąską drogą wewnętrzną [...] bez wykonania odcinka [...] w jej newralgicznym miejscu. W ocenie skarżącego obecna organizacja ruchu nie zapewnia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu, nie zapewnia potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, wreszcie nie zapewnia potrzeby społeczności lokalnej i jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Co prawda droga [...] na chwilę obecną nie jest zaliczona Uchwałą Rady Miejskiej do dróg publicznych, jednakże w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga [...] stanowi teren dróg publicznych. Skarżący stwierdził, że Gmina przystąpiła do realizacji inwestycji budowy drogi publicznej o symbolu [...], której nie ukończyła w całości, albowiem nie wykonuje trzydziestometrowego odcinka leżącego w ciągu drogi [...] w połowie jej przebiegu. Odcinek ten jest nieprzejezdny - pokryty krzewami. Obowiązek budowy brakującego odcinka drogi zaktualizował się w szczególności po dniu 25 kwietnia 2017r., kiedy to Gmina M wykonała prace na odcinkach dróg [...] oraz [...] bez wykonania brakującego fragmentu drogi na działce nr [...] leżącej w ciągu drogi [...]. Skarżący podkreślił, że pismami z dnia 1 lipca 2017 r. i 12 września 2017 r. bezskutecznie zwracał się o interwencje do organu nadzoru - Wojewody. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności organ wskazał, że skarżący oparł swoją skargę na przepisach art. 101 i art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Organ podniósł, że brak jest przepisów tworzących prawny obowiązek dokonania z urzędu przez Burmistrza Miasta i Gminy wykupu nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w O w celu jej przeznaczenia pod realizację inwestycji drogowej. Brak jest także prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami tego planu. Organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] nie jest obecnie urządzona jako droga w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co przyznaje sam skarżący. Przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w zarządzie Burmistrza Miasta i Gminy. Gmina M jest jedynie współwłaścicielem tego gruntu w 3/8 części i nie posiada zgody pozostałych współwłaścicieli na urządzenie na nim drogi. Drogi oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] oraz [...] do których w swojej skardze nawiązuje skarżący, nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie organu nawet gdyby w przyszłości doszło do wykorzystania działki ewidencyjnej nr [...] na cele dojścia i dojazdu poprzez usytuowanie na niej drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to droga ta byłaby jedynie drogą wewnętrzną, podobnie jak drogi zlokalizowane na nieruchomościach oznaczonych symbolami [...] oraz [...]. Organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] nie jest drogą; stanowi przedmiot współwłasności Gminy M (mniejszościowy udział), zaś gdyby w przyszłości współwłaściciele wyrazili zgodę na urządzenie drogi na tej działce, to stanowiłaby ona jedynie drogę wewnętrzną. Burmistrz Miasta i Gminy nie jest zarządcą drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], albowiem działka ta nie jest drogą i co za tym idzie nie ma obowiązku nabycia tej nieruchomości. Co więcej, nawet gdyby przedmiotowa nieruchomość w przyszłości uzyskała status drogi, to byłaby jedynie drogą wewnętrzną, wobec czego także nie mogłoby być mowy o obowiązku jej nabycia przez Gminę M. Organ podkreślił, że przepis art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych sam w sobie nie mógłby być przedmiotem skutecznej skargi złożonej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wyznacza jedynie ramy działania zarządcy drogi publicznej, a nie rodzi prawnego obowiązku ograniczonego terminem. Tym samym Gmina M planując inwestycje w stosunku do nieruchomości oznaczonych symbolami [...] oraz [...] ma pełną swobodę w zakresie określenia sposobu i czasu ich realizacji. Organ przyznał, że sporna nieruchomość została przeznaczona w powołanej uchwale pod teren drogi publicznej drogi - dojazdowej. Podkreślenia wymaga jednak, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - jako akty prawa miejscowego - nie rodzą bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji. Wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie gruntów. Obowiązujący na terenie O MPZP wyznacza jedynie dopuszczalny sposób zagospodarowania gruntów, nie nakładając jednocześnie na nikogo obowiązku doprowadzenia aktualnego przeznaczenia danego gruntu do stanu zgodnego z MPZP. Skarżący podnosi, że wykonanie przez Gminę M remontu nawierzchni na nieruchomościach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] oraz na części nieruchomości oznaczonych symbolem [...] naruszyło przyjęty w MPZP (1) projekt organizacji ruchu, (2) ład przestrzenny, a także (3) zasady współżycia społecznego, interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wskazał, że MPZP w ogóle nie przewiduje projektu organizacji ruchu, albowiem kwestia ta leży poza zakresem normowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, nie może być mowy o naruszeniu ładu przestrzennego, skoro remont nawierzchni obejmował nieruchomości pierwotnie przeznaczone pod drogi, a zatem nastąpił w zgodzie z postanowieniami MPZP. Po trzecie, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy wykonany remont nawierzchni może być oceniony jedynie pozytywnie w kontekście zasad współżycia społecznego i interesu społecznego. Nowa nawierzchnia zwiększa bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także ułatwia komunikację mieszkańcom Gminy M, w tym w szczególności tym posiadającym nieruchomości w sąsiedztwie realizowanej inwestycji. Wykonanie drogi w celu połączenia nieruchomości oznaczonych symbolami [...] i [...] jest obecnie obiektywnie niemożliwe. Wynika to z faktu, że Gmina M nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości przeznaczonej pod to połączenie, zaś pozostali współwłaściciele odmawiają zgody na wykonanie drogi. Brak jest także woli pozostałych współwłaścicieli na sprzedaż udziałów w nieruchomości Gminie M. Organ podkreślił, że Gmina M sukcesywnie realizuje swoje plany w zakresie rozbudowy infrastruktury, planując z wyprzedzeniem działania do realizacji oraz zabezpieczając na ten cel środki finansowe. Zakwestionowane przez skarżącego działania Gminy M w zakresie wykonania remontu fragmentu drogi oznaczonej symbolem [...] w MPZP nie tylko nie naruszają praw osób trzecich, a wręcz przeciwnie - znacząco wpłynęły na poprawę bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy M nie znajdowało żadnego uzasadnienia wstrzymywanie się z remontem fragmentu nieruchomości oznaczonej symbolem [...] tylko dlatego, że niemożliwe było wykonanie inwestycji na całej długości odcinka [...]. Jednocześnie to właśnie interes społeczny wymagał od Gminy M przeprowadzenia remontu - nawierzchnia na urządzonej drodze oznaczonej symbolem [...] była w bardzo złym stanie, zaś drodze brakowało należytego odwodnienia. Pozostawienie drogi w takim stanie mogło prowadzić do jej dalszych uszkodzeń, a w konsekwencji stanowić zagrożenia dla zdrowia i mienia użytkowników drogi, narażając Gminę M na odpowiedzialność odszkodowawczą. Tym samym decyzja o przeprowadzeniu remontu drogi była słuszna i nie mogła zostać odłożona w czasie do momentu uregulowania kwestii prawa własności do działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]. Zdaniem organu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane przy realizacji inwestycji polegającej na remoncie nawierzchni na drodze oznaczonej symbolem [...]. Zaświadczeniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. (znak [...]) Starosta M potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie istniejącej drogi żwirowej poprzez ułożenie nawierzchni z asfaltobetonu na działkach na [...] i [...] w O. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. odmówił nałożenia na inwestora - Gminę M - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi na działkach nr [...] i [...], położonych w O. Zdaniem organu twierdzenia skarżącego w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane nie znajdują uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie "nabycia 5/8 udziału w odcinku drogi". Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w zarządzie Burmistrza Miasta i Gminy M. Gmina M jest jedynie współwłaścicielem tego gruntu w 3/8 części. Bezspornym także jest, że nieruchomość została przeznaczona w powołanej uchwale nr [...] pod teren drogi publicznej drogi - dojazdowej. Sporne w sprawie jest, czy Burmistrz Miasta i Gminy miał obowiązek wykupu nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w O w celu jej przeznaczenia pod realizację inwestycji drogowej. Na wstępie Sąd zauważa, że - jak trafnie wywodzi organ - brak jest w obowiązującym porządku prawnym przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogową. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, należy do zadań własnych gminy. W ocenie Sądu z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie wynika jednak uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi lub wykupienia określonej nieruchomości w celu wybudowania takiej drogi lub uczynienia z niej drogi zapewniającej komunikację z siecią dróg publicznych. Gmina samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych i tworzenia, poszerzania czy opracowywania nowej sieci komunikacji drogowej. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy zapewnienia dojazdu do działek prywatnych w terminie, miejscu i sposobie preferowanym przez skarżącego. A zatem należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy, ani żadnego innego podmiotu, uprawnienia, na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie budowy przez gminę drogi lub zapewnienie dojazdu do konkretnej działki. Wskazać także trzeba, że podstawowym aktem prawnym, w którym przewiduje się system komunikacji na określonym obszarze, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednak przepisy prawa nie formułują obowiązku uchwalenia planu tylko z uwagi na obowiązek zapewnienia określonej sieci komunikacyjnej drogowej. Rację ma organ, że miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - nie rodzi bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu jego realizacji. Wyznacza jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie gruntów. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten również nie formułuje obowiązku zapewnienia dostępu do dróg publicznych istniejącym działkom, a jedynie wskazuje, że sporządza się plan rozwoju sieci drogowej. Ustawodawca nie sformułował w tym przepisie obowiązku zapewnienia dojazdów do dróg publicznych istniejącym działkom, co wskazuje, że nie jest to obowiązek organu, ale możliwość i pozostaje w granicach swobody decyzji organów gminy odnośnie warunków rozwoju społeczności lokalnej, w tym jej drogowego skomunikowania. Gmina może nabywać nieruchomości lub dokonywać ich zamiany na realizację celów publicznych, na realizację zadań własnych i zleconych z uwagi na konieczność realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żadne normy prawne nie formułują jednak wobec organów gminnych obowiązku nabywania określonych nieruchomości celem zapewnienia dojazdu działkom prywatnym. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami tego planu. Sąd stwierdza, że żądanie nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi [...], nie spowodowało, aby organy samorządowe obowiązane były przepisami prawa do wydania któregoś z aktów lub dokonania czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W konsekwencji nierozpoznanie wniosku skarżącego w formie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności o charakterze władczym, nie mogło stanowić przedmiotu bezczynności. Innymi słowy, organ nie był zobowiązany do nabycia działki, a skoro brak było takiego obowiązku, to nie można uznać, aby organ był w bezczynności w tym zakresie. Stąd też sąd oddalił wniesioną skargę na bezczynność, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.