III SAB/Kr 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec, Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Kazimierz Bandarzewski (spe.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala Skarżący K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 16 września 2016 r. We wniosku tym skarżący domagał się udostępnienia w możliwie najkrótszym terminie akt osobowym skarżącego, a w tym wymaganych w tych aktach dokumentów z danych, rejestrów, ewidencji i zbioru danych związanych z prawami nabywanymi w służbie czynnej związanymi z emeryturą policyjną, opinii służbowych, wniosków w sprawach osobowych, z zapewnieniem możliwości wykonania z wybranych dokumentów fotokopii dla celów dowodowych w zawisłych sprawach. W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia 27 września 2016 r. poinformował skarżącego, że jego akta osobowe nr [...] zostały w dniu 4 września 2007 r. przesłane do Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji za spisem akt przekazanych nr [...] i pozostają tam w dyspozycji tego wydziału jako dokumenty archiwalne. Po otrzymaniu tego wyjaśnienia skarżący wniósł w trybie art. 37 § 2 K.p.a. oraz art. 74 § 2 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 73 i 74 K.p.a. na niezałatwienie sprawy polegającej na uwzględnieniu wniosku skarżącego z dnia 16 września 2016 r. zgodnie z przepisami prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie braku załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa administracyjnego poprzez zarówno brak udostepnienia akt jak i brak wydania decyzji w zakresie nieudostępniania akt oraz o stwierdzenie rażącej bezczynności organu. Skarżący wniósł również o przyznanie od organu na jego rzek kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z utrudnieniem dostępu do kompletnych akt administracyjnych i akt osobowych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, akcentując dochowanie procedury poprzedzającej wniesienie skargi w tej sprawie. Wskazał, że prawem ustawowo przysługującym skarżącemu jest dostęp do akt osobowych i organ ten dostęp blokuje. Kolejnym pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżący uzupełnił argumentacje skargi podając, że niedopuszczalnym jest rozpraszanie akt osobowych skarżącego i grupowanie ich w szeregu odrębnych teczkach. Skoro sam organ wielokrotnie korzystał z akt osobowych skarżącego, to akta te powinien także udostępnić. W ocenie skarżącego zasady udostępnienia akt osobowych oparte są o art. 73 K.p.a., a nie zarządzenie Komendanta Głównego Policji. Brak wydania decyzji o odmowie udostepnienia akt ogranicza konstytucyjne prawa skarżącego i uniemożliwia skuteczne dochodzenie praw. Argumentację tę skarżący podtrzymał w kolejnym piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podano, że wbrew twierdzeniom skarżącego został on prawidłowo powiadomiony o miejscu przechowywania akt osobowych K. J. Organ wskazał, że żądanie udostepnienia wszelkich dokumentów znajdujących się w aktach osobowych policjanta narusza przepisy zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych, ponieważ żądane przez skarżącego dokumenty nie podlegają włączeniu do akt osobowych policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie udzielania informacji publicznej. Skarga jest nieuzasadniona, ale nie z tych powodów, na które wskazuje Komendant Powiatowy Policji. W pierwszej kolejności należy przesądzić, czy Komendant Powiatowy Policji jest organem zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej o ile jest ona w jego posiadaniu. W tej sprawie istotnymi są dwie okoliczności: po pierwsze, czy akta osobowe policjanta stanowią informacje publiczną, a więc czy podlegają udostępnieniu i po drugie, który z organów będzie właściwy do załatwienia wniosku o udostępnienie akt w przypadku przekazania przez dany organ akt osobowych innemu organowi. We wniosku skarżącego z dnia 16 września 2016 r. wnioskowano o udostępnienie akt osobowych. Tylko taki zakres tego wniosku Sąd będzie w tej sprawie oceniał i tylko w tym zakresie Sąd będzie stwierdzał, czy miała miejsce bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wykładnia tej regulacji powinna być dokonywana włącznie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu w przypadku funkcjonariusza danej jednostki Policji starającego się o dostęp do akt osobowych dotyczących jego osoby, bez wątpienia dokumenty znajdujące się w takich aktach osobowych należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, co nie oznacza, że takie dokumenty zawsze podlegają udostępnieniu. W takiej sytuacji, jaka ma miejsce w tej sprawie, tj. gdy sam policjant w stanie spoczynku zwraca się o udostepnienie mu dokumentów z jego akt osobowych, znaczenie tracą takie okoliczności ograniczające udostępnienie jak ochrona życia prywatnego czy dane osobowe osoby, której dotyczą te dokumenty, aczkolwiek także nie można a priori wykluczyć braku udostepnienia tych dokumentów i z tych powodów. Ponadto dokumenty znajdujące się w aktach osobowych policjanta mogą nie być udostępnianie z tytułu zaliczenia ich do dokumentów zawierających prawnie chronione tajemnice jak np. tajemnica państwowa lub tajemnica służbowa. Sąd kwalifikując dokumenty znajdujące się w aktach osobowych policjanta uwzględnił również i to, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) nie reguluje odrębnie zasady udostępniania informacji publicznej. W art. 46a ustawy o Policji zamieszczono delegację ustawową dla Komendanta Głównego Policji do określenia w drodze zarządzenia zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych. Na tej podstawie zostało wydane zarządzenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP z 2005 r. Nr 11, poz. 71 z późn. zm.), zwanego dalej "zarządzeniem". Zgodnie z § 2 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia akta osobowe policjanta zakłada się w komórce organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych jednostki organizacyjnej Policji właściwej dla miejsca pełnienia służby przez policjanta, którą to jednostką dla policjanta pełniącego służbę w komendach powiatowych Policji jest komórka kadrowa komendy powiatowej Policji. § 3 zarządzenia wymienia dokumenty (i to tylko przykładowe), które powinny być umieszczone w aktach osobowych policjanta. § 7 pkt 1 zarządzenia stanowi, że komórka kadrowa ma obowiązek udostępnienia akta osobowe policjantowi, dla którego te akta założono. Żaden z paragrafów tego zarządzenia nie ogranicza dostępu policjantowi do jego akt osobowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia, po zwolnieniu policjanta ze służby, akta osobowe przekazuje się do właściwego dla ostatniego miejsca pełnienia służby archiwum Policji, zgodnie z zasadami określonymi w odrębnych przepisach i do takiego archiwum przekazuje się także dokumenty zgromadzone po zwolnieniu policjanta ze służby, w celu włączenia ich do archiwalnych akt osobowych policjanta. § 9 ust. 3 zarządzenia stanowi, że udostępnienie policjantowi prowadzonych dla niego akt osobowych następuje na jego pisemny wniosek skierowany do kierownika komórki kadrowej, w której prowadzone są akta osobowe. Udostępnienie akt następuje w obecności osoby odpowiedzialnej za prowadzenie tych akt. Przywołane przepisy zarządzenia w ogóle nie przewidują odmowy udostępnienia akt osobowych policjantowi i ta zasada dotyczy także policjanta w stanie spoczynku. W ocenie Sądu przyjęte w tej sprawie stanowisko pozwala na zapewnienie ochrony osobie wnioskującej o dostęp do dokumentów zgromadzonych w swoich aktach osobowych. Brakuje odrębnej spójnej regulacji dotyczącej dostępu do akt osobowych. To dodatkowo potwierdza, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, gdy dostępu do dokumentów zgromadzonych w swoich aktach osobowych domaga się policjant lub policjant w stanie spoczynku, staje się w pełni uzasadnione. Sąd w tej sprawie podtrzymuje stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 63/12, opub. w LEX nr 1254035, w którym stwierdzono, że stosownie do art. 6. ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy (....) Policji jest bez wątpienia osobą, o której mowa we wskazanej regulacji prawnej, to informacja o przebiegu jego służby o udzielenie której wnioskował skarżący, jest informacją publiczną. Wprawdzie wyrok ten dotyczył udostępnienia niektórych danych znajdujących się w aktach osobowych policjanta pełniącego funkcję zastępcy naczelnika wydziału, to jednak stanowisko to można i należy rozszerzyć także na inne dokumenty znajdujące się w aktach osobowych policjanta, co do których wniosek o ich udostepnienie składa ten sam policjant, dla którego akta te założono i prowadzono. Oczywiście sam fakt zakwalifikowania danych dokumentów jako informacji publicznej nie oznacza ich automatycznego udostępniania. Czym innym jest uznanie, że dany dokument stanowi informację publiczną, a czym innym jego udostępnienie. Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdyby o udostępnienie danych zawartych w aktach osobowych policjanta zwracała się inna osoba niż sam policjant. Wówczas, poza przypadkami uregulowanymi w ww. zarządzeniu, zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zm.), a w tym jej art. 7 ust. 1 pkt 1 chroniący bez względu na upływ czasu dane mogące doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy Policji. W tej jednak sprawie nie zachodzi sytuacja, w której osoba nie będąca policjantem domaga się dostępu do dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych policjanta, tylko sam policjant. Tym niemniej Sąd w tej sprawie skargę skarżącego oddalił z tego powodu, że Komendant Powiatowy Policji działając na podstawie przywołanego § 8 ust. 1 i 2 zarządzenia przekazał, po zwolnieniu policjanta ze służby, jego akta osobowe się do właściwego dla ostatniego miejsca pełnienia służby archiwum Policji. Tym samym Komendant Powiatowy Policji akt osobowych skarżącego nie miał. W sytuacji, w której organ, do którego wnioskodawca wnosi o udostępnienie informacji publicznej takiej informacji nie posiada, nie może inaczej załatwić wniosku jak tylko udzielając odpowiedzi informującej o braku posiadania żądanej informacji i ewentualnie wskazując, gdzie taka informacja się znajduje. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3134/14, opub. w LEX nr 2111059) odmowa udostępnienia informacji publicznej przybiera postać albo decyzji administracyjnej albo czynności materialnotechnicznej polegającej na pisemnych powiadomieniu o odmowie udostępnienia. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; a po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast pisemne powiadomienie o braku możliwości udostępnienia takiej informacji przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy wtedy, gdy dany organ nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo też wtedy, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sprawie zaistniała przesłanka, zgodnie z którą Komendant Powiatowy Policji nie miał akt osobowych skarżącego, a tym samym nie mógł ich udostępnić. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącego należy nadmienić, że w tej sprawie nie maja zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie, ale w tej sprawie takiej decyzji nie wydano i nie było podstaw do jej wydania. Art. 73 i 74 K.p.a. regulują zasady dostępu do akt administracyjnych dla strony w trakcie prowadzonej z jej udziałem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W procedurze dostępu do informacji publicznej nie ma również obowiązku poprzedzenia skargi wniesionym uprzednio zażaleniem w trybie art. 37 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, w przypadku, gdy organ, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej takiej informacji nie posiada, to nie ma żadnego przepisu nakazującego temu organowi przekazanie wniosku do organu właściwego. Powołany przez skarżącego art. 19 K.p.a. nie ma zastosowania w procedurze udzielania informacji publicznej, chyba że organ wydałby decyzję administracyjną. Także niektóre argumenty zawarte w późniejszych pismach stanowiących uzupełnienie skargi nie są zasadne. Sąd w tej sprawie nie może oceniać, jakie dokumenty są w aktach osobowych skarżącego, ani też tego, czy zostały te dokumenty pogrupowane (podzielone) na kilka teczek. Nie ma to na tym etapie żadnego znaczenia, skoro wniosek o udostepnienie tych akt skarżący nie skierował do właściwego organu. Skarżący domagał się udostępnienia mu akt osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej, a tym samym także zarzucanie organowi wykorzystywania tych akt na potrzeby odrębnych postępowań administracyjnych jest niezasadne w tej sprawie. Sąd w sprawie bezczynności w dostępie do informacji publicznej nie może także oceniać legalności aktu administracyjnego wydanego w innej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, stosownie do art. 51 P.p.s.a. skargę oddalił. Nie zaistniała bowiem bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z 16 września 2016 r.