III SAB/Kr 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. – L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 22 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącej A. B. – L. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w Delegaturze w N – [...] Referacie [...] w Urzędzie Celno - Skarbowym. Skarżąca oświadczeniem z dnia 31 maja 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Następnie pismem z tego samego dnia skarżąca wniosła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno - Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe (pismem z dnia 27 czerwca 2017 r.) organ poinformował skarżącą, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidziano trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a pismem z dnia 5 lipca 2017 r. wniosła zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 lipca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki (tj zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) lub jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Dyrektorzy mieli w tym zakresie pełną swobodę działania tak, aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek. Dodał, że z uwagi na fakt, iż w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 kpa, stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z powyższym zażalenie nie może być rozpatrzone. W dniu 14 września 2017 r. (data wpływu do Sądu) A. B. – L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy." Skarżąca podniosła, że otrzymany dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, pośrednio wpływa na status skarżącej jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od decyzji skarżącej zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Wedle skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostaje w bezczynności nie rozpoznając odwołania; nie chce przekazać odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 kpa, ani też nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. O tym, że sprawę powinien rozpatrzyć Szef KAS świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Gdyby zaś hipotetycznie przyjąć, że wskazany przepis art. 276 ust. 2 nie miałby zastosowania, to wówczas Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazała, że ewentualna wątpliwość wynika z faktu, że funkcjonariusze, którzy otrzymali propozycję służby w okresie miedzy 1 marca 2017 r., a 31 maja 2017 r. mogli się od niej odwoływać właśnie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wedle Dyrektora analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, a jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że przedmiotowa propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Skarżąca miała bowiem możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować ewentualnie jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez nią jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miałoby być pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 22 maja 2017 r. złożone skarżącej i obejmujące propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., zwanej dalej p.w.k.a.s.), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.: Zgodnie z ww. przepisem Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Tym samym skoro w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to także taką decyzją nie jest propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów - sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.