III SAB/Kr 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia skarżącemu propozycji nowych warunków pełnienia służby w służbie celno-skarbowej skargę oddala. A. S.ki (dalej skarżący) do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej, z miejscem pełnienia służby w Izbie Celnej w Referacie [...]. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając w oparciu o przepis art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm. zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w N. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej - w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N z miejscem wykonywania pracy w N. W propozycji tej wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał propozycję w dniu 8 maja 2017 r., natomiast w dniu 18 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Pismem z dnia 17 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do przedstawienia mu propozycji służby. Dodatkowo pismami z dnia 19 maja 2017 r. skarżący złożył wniosek o uzupełnienia pisma dot. propozycji pracy co do formy, rozstrzygnięcia oraz co do prawa odwołania oraz wniosek o wypłatę świadczenia należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej, wniosek o wydanie świadectwa służby oraz odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Administracji Skarbowej w odpowiedzi na pierwsze pismo skarżącego poinformował, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Ponadto wskazał, że w świetle brzemienia przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. Kolejno pismem z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] poinformowano skarżącego, że przedstawiona propozycja pracy nie ma charakteru decyzji, co wynika z treści przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę KAS. Wobec powyższego brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 19 maja 2017 r. W odpowiedzi na kolejny wniosek pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę KAS świadczenia te (należne w związku z likwidacją lub zniesieniem jednostki organizacyjnej) przysługują w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy (stosunku służbowego) w wyniku nie otrzymania propozycji pracy ( służby) albo odmowy przyjęcia propozycji. Natomiast odnośnie wniosku o wydanie świadectwa służby pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...] poinformowano skarżącego, że wraz z przyjęciem propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z treścią 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę KAS dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy. Ponadto pozostałe regulacje ww. ustawy nie przewidują możliwości wydania, w związku z przekształceniem stosunku służby /pracy świadectwa służby czy też świadectwa pracy. Z kolei pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżący skierował do organu "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. wniósł, na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 137 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego ku temu terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Wniósł, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby i aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżący wskazał, że w przypadku nie podzielnia przez Sąd poglądu skarżącego co do bezczynności w zakresie przedstawienia propozycji służby i uznał ewentualnie, iż powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby, to alternatywnie wniósł o stwierdzenie bezczynności w zakresie wydania decyzji i zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący stoi na stanowisku, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżący podniósł bowiem, że wskazany obowiązek wynikał z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nadto wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczność wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres nie budził i nie budzi wątpliwości. Nie była ona kwestionowana przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Podkreślił, że w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca użył nie przypadkiem zwrotu "odpowiednio", wyznaczając w ten sposób zakres stosowania tego przepisu, określając w ten sposób oddzielnie sytuację pracowników oraz funkcjonariuszy. Powyższą tezę potwierdza również inny fragment analizowanego przepisu. Fakt użycia w tym przepisie zwrotu "albo" w dalszej jego części wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Prowadzi do takiej konkluzji, że "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS". W kluczowym dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ustawodawca posługuje się również zwrotami odpowiednio" oraz (w dalszej części) dysjunkcją "albo" co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy by zastosować je tak jak w przepisie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Wskazany przepis operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo" co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza) ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał nadać przepisowi inną merytoryczną treść nie powinien używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy. Również druga część zdania wówczas brzmiałaby inaczej, zapisany w niej zwrot powinien brzmieć: "określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby". Ustawodawca również miał możliwość zapisania wskazanego przepisu w inny sposób by zapisać i stworzyć możliwość ewentualnego zamiennego składania rodzaju propozycji, czego jednak nie uczynił. Powyższej argumentacji żadną miarą nie zmienia art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a wręcz ją potwierdzają. Analizując art. 170 ust. 1 tej ustawy należy wskazać, że nie można w tym w przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy czytać przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i ustawę o KAS holistycznie (razem) oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o KAS). W związku z tym opisana w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzających ustawę o KAS sytuacja prawna osoby nie otrzymującej propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z wskazanego przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego) wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Wskazane elementy są niezbędne jeśli ustawodawca chce skorzystać z instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego i wynika to wprost z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. dotyczącego UOP-u (sygn. akt K 45/02). Brak ww. zapisów w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Interpretacja art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jako podstawy do tego, by nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii", tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową oraz stanowiłoby prawdziwe pole do decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa". Rozsądny i racjonalny ustawodawca by do tego nie dopuścił, to co się dzieje to skutek wadliwej interpretacji przepisów przez organy Krajowej Administracji Skarbowej. Uważa, że sytuacja w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część tylko propozycję służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem. W takiej samej sytuacji prawnej wszyscy byli funkcjonariusze jednolitej i umundurowanej Służby Celno - Skarbowej z tego powodu nie mogą być odmiennie traktowani w procesie przekształceń KAS. W świetle art. 32 Konstytucji wszyscy są bowiem równi wobec prawa. Przyjęcie interpretacji "promowanej" przez Szefa KAS i podległych mu Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej co do możliwości nie składania funkcjonariuszom propozycji służby prowadziłoby przez Sąd do akceptacji niekonstytucyjnych przepisów. Taka interpretacja, zdaniem skarżącego, otwiera też ustawodawcy drogę do przyjmowania podobnych ustaw i prowadzenia gigantycznych czystek kadrowych, także w wymiarze sprawiedliwości. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd powinien stwierdzić istnienie bezczynności organu w związku z faktem braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono w szczególności, że jak się przyjmuje w literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Ponadto z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 15/17). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu jest zatem istnienie po stronie tego organu obowiązku załatwienia sprawy w określony sposób. Skarżący ten "określony sposób" upatruje w obowiązku dyrektora izby administracji skarbowej przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby. W analizowanej sprawie taki obowiązek nie występuje. Art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o KAS, tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia: * określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w przypadku jej przyjęcia lub, * do dnia w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub, * do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Na dzień wejścia w życie ustawy o KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Odnosząc się do zarzutu, że z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, organ nie podzielił tego stanowiska. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałaby inne brzmienie: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą odpowiednio nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Organ przytoczył również szereg przepisów i okoliczności przemawiających w jego ocenie za przyjęciem powyższej interpretacji przepisów. Zdaniem organu po jego stronie nie istniał obowiązek przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby. Organ uprawniony był do przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby albo propozycji pracy. Dyrektor wskazał kolejno, że uwzględniając kryteria określone w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, zaproponowano skarżącemu nowe warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Wskazał, że ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w ww. przepisie względem siebie, jak również względem potrzeb jednostek organizacyjnych. Powyższe zależy od woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Przedstawiając, zatem skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N, z miejscem wykonywania pracy w N oraz porównanie zadań realizowanych przez skarżącego przed przedstawieniem propozycji oraz po jej przyjęciu prowadzi do wniosku, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ nie miał też obowiązku przedstawić wszystkim funkcjonariuszom, w tym skarżącemu, propozycji służby. Brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. prowadzi do wniosku, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają (wyrok TK z dnia 03 marca 2015 r., sygn. akt K 39/3 i powołane tam orzecznictwo). Wedle organu chybiony jest też zarzut naruszenia przepisu art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo ubiegania się p przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. .Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. W przepisach ustawy o KAS, w szczególności art. 144, art. 151, wskazano niezbędne wymogi stawiane osobom funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej, co powoduje, że wszyscy obywatele mają równy dostęp, na jednakowych zasadach, do służby publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach, miedzy innymi skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzuca Dyrektorowi izby Administracji Skarbowej, że pozostaje w stanie bezczynności, gdyż nie złożył mu propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1063/17, przyjął, że pisemna propozycja pracy złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r., znak: [...], stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwanej dalej ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W postępowaniu, które kończy się jej wydaniem stosuje się więc przepisy postępowania administracyjnego. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym Sąd w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy po stronie organu istniał obowiązek przedłożenia skarżącemu dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącemu organ przedłożył pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex legę funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. W przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Sąd nie podziela zatem poglądu skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Zwrócić należy uwagę, że to sam ustawodawca zdecydował, iż funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 tej ustawy wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno -Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O stanie bezczynności organu w załatwieniu sprawy można mówić zatem wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro w niniejszej sprawie, w ocenie składu Sądu, nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Podkreślić przy tym należy, że to, iż obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie oznacza, że organ takiej propozycji nie może skarżącemu złożyć. Wręcz przeciwnie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki służby skarżącemu, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję pracy uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji). Zdaniem Sądu nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu - niezależnie od okoliczności - tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opublik. w ONSA i WSA 2009/4/63 wskazał, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zatem, że w tej sprawie nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej postawić w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności. Stan bezczynności organu nie istniał bowiem w dacie wniesienia skargi. Skarga musiała zatem zostać oddalona. Podnieść przy tym należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie może oceniać trafności lub legalności dokonanej przez organ czynności z daty 27 kwietnia 2017 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.