III SAB/Kr 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Michał Niedżwiedź Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Starosty Tarnowskiego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza, że Starosta Tarnowski dopuścił się bezczynności w przedmiocie postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków; II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Starostę Tarnowskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; IV. oddala wniosek o wymierzenie Staroście Tarnowskiemu grzywny; V. zasądza od Starosty Tarnowskiego na rzecz skarżącego A. S. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący (A. S.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Tarnowskiego (dalej: Starosta lub organ) w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej jako: k.p.a. i wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności w sprawie dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków, jednostki ewidencyjnej Tarnów Gmina, obręb W. w zakresie granic działek nr [...], [...], [...], znak sprawy: GGK-I.6620.10.52.2024.MM oraz o zobowiązanie organu do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów w określonym terminie. Skarżący wniósł również o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na skutek złożonego przez niego ponaglenia, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 17 lipca 2025 г. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w związku z nierozpoznaniem wniosku skarżącego z 6 grudnia 2024 r. w sprawie GGK-1.6620.10.52.2024.MM. Inspektor zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia wskazanego wyżej postanowienia. Od czasu wydania ww. postanowienia Starosta Tarnowski nie zastosował się do zalecenia Inspektora i nie załatwił sprawy w zakreślonym mu 30 - dniowym terminie, a zamiast tego, w sposób nieuzasadniony, przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2025 r. z uwagi na konieczność zakończenia postępowania spadkowego po małżonkach M. i S. S. - właścicieli działki nr [...]. Zdaniem skarżącego wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było nieuzasadnione, gdyż działka [...] nie była przedmiotem niniejszego postępowania, stąd jej właściciele nie mieli statusu strony. Na potwierdzenie powyższego przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w Tarnowie Wydział I Cywilny z 26 lutego 1986 r., [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2024 r., II OSK 2383/23. Zdaniem skarżącego, organowi znane były okoliczności stanowiące przedmiot powołanych rozstrzygnięć sądowych, jednakże od samego początku organ nie chciał rozpoznać jego wniosku, wymyślając coraz to nowe przeszkody uniemożliwiające jego zdaniem zakończenie sprawy. I tak, pismem z 7 lutego 2025 r. organ poinformował go o braku podstaw do aktualizacji granic ww. działek. Jednak, w związku z tym, że skarżący wystąpił o doręczenie mu postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, organ zawiadomieniem z 11 kwietnia 2025 r. poinformował go, że toczy się postępowanie w sprawie aktualizacji operatu gruntów i budynków dla dz. [...], [...] i [...], przy czym sprawy nie można było załatwić w terminie, gdyż organ oczekiwał na przydzielanie kuratora spadku dla jednej ze stron. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy najpierw na 13 czerwca 2025 r., a kolejny – nowy termin, na 18 sierpnia 2025 r. Ponadto Starosta, zamiast załatwić sprawę w nakazanym terminie 30 dni, ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2025 r. – z powodu konieczności uprzedniego zakończenia postępowania spadkowego. W ocenie skarżącego, był to kolejny, niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, powód przesunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Świadczyła o tym okoliczność, że Starosta nie wspominał już o konieczności ustanowienia kuratora spadku dla właścicieli dz. [...], [...] i [...]. Po tym, jak w maju 2025 r. skarżący wykazał, że właściciele dz. [...], [...] i [...] żyją, organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tych informacji, aż do czasu uwzględnienia jego ponaglenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalanie skargi. Wyjaśnił, że pismem z 6 grudnia 2024 r. skarżący - będący właścicielem działki nr [...] w W., gmina Tarnów, wystąpił z wnioskiem o aktualizację dokumentacji dotyczącej granic działek nr [...], [...], [...] położonych w W. i uwidocznienia zmian na mapie ewidencyjnej, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Tarnowie, Wydział I Cywilny, 26 lutego 1990 r. [...]. W związku z tym organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w Tarnowie, I Wydział Cywilny o przesłanie ww. prawomocnego postanowienia z ewentualnymi załącznikami, co Sąd uczynił za pismem z 28 stycznia 2025 r. Następnie, pismem z 7 lutego 2025 r. organ poinformował skarżącego, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustanowione służebności gruntowe nie są treścią ewidencji gruntów, wobec czego nie są ujawniane na mapie ewidencyjnej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że powołane postanowienie Sądu Rejonowego w Tarnowie nie obejmuje działki nr [...] - której właścicielem jest skarżący, jak również działki nr [...]. Organ wyjaśnił też w kolejnym piśmie – z 20 lutego 2025 r., że skarżący, zwrócił się o doręczenie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zważywszy na treść pierwszego wniosku, uznał, że podanie skarżącego należy rozpoznać w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W zawiązku z tym ustalił krąg zainteresowanych stron postępowania, tj. właścicieli działek nr [...], [...], [...] oraz nr [...], [...], [...] - wymienionych w postanowieniu o ustanowienia służebności drogi koniecznej jako bezpośrednio graniczących z działką nr [...], stanowiącej na tym odcinku tzw. "wysięgnik" prowadzący do drogi stanowiącej działkę nr [...]. Organ wyjaśnił, że przyjęcie tak szerokiego kręgu stron związane było z faktem, że gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest przebieg granic, stronami postępowania są wszyscy właściciele, bądź władający działkami objętymi wnioskiem oraz działek sąsiednich. Przebieg granic działek ewidencyjnych wyznaczają punkty graniczne. Zmiana danych ewidencyjnych opisujących granicę oznacza zatem zmianę danych punktów granicznych wyznaczających jej przebieg, a zmiana danych punktu granicznego dotyczy wszystkich działek, do których granic należy ten punkt. Organ podał, że zawiadomieniem z 4 marca 2025 r. zawiadomił ustalone strony postępowania o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego aktualizacji granic działek nr [...], [...], [...]. W toku postępowania ustalono, że nie żyje jeden z uczestników postępowania – S. S., współwłaściciel działki nr [...]. W związku z zaistniałą sytuacją organ wystąpił z pismem do jego żony M. S. o udzielenie informacji czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym i o ewentualne dostarczenie takowego dokumentu, w celu aktualizacji danych ewidencyjnych. Z podobnym zapytaniem wystąpiono do Sądu Rejonowego w Tarnowie, Wydział I Cywilny. Z uzyskanych odpowiedzi wynikało, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie zostało przeprowadzone. Wobec czego pismem z 3 kwietnia 2025 r. zwrócono się do Biura Obsługi Prawnej Starostwa o wyznaczenie kuratora spadku dla S. S. Pismem z 2 maja 2025 r., organ wystąpił do Sądu Rejonowego w Tarnowie o wyznaczenie kuratora spadku po ww. zmarłym (art. 30 § 5 k.p.a.). W związku z powyższym, pismem z 11 kwietnia 2025 г. zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 13 czerwca 2025 r. Ze względu na przedłużające się postępowanie sądowe w sprawie ustanowienia kuratora spadku pismem z 9 czerwca 2025 r. wystosowano kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 18 sierpnia 2025 r. W trakcie toczącego się postępowania, do Sądu Rejonowego w Tarnowie wpłynął wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po S. S., a termin rozprawy ustalono na dzień 16 września 2025 r. co jednocześnie skutkowało wycofaniem wniosku o ustanowienie kuratora spadku. Organ przyznał też, że postanowieniem z 17 lipca 2025 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w związku z nierozpoznaniem wniosku skarżącego z 6 grudnia 2024 r. i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie do 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie Inspektor wyraził pogląd, że ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, w tym uzyskanie dokumentu świadczącego o następstwie prawnym po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości, nie zależy bezpośrednio od organu ewidencyjnego. Starosta pismem z 25 lipca 2025 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Tarnowie z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie jest prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. S. W odpowiedzi z 4 września 2025 r. Sąd Rejonowy poinformował o wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień 16 września 2025 г. Pismem z 8 sierpnia 2025 r., wystosowano kolejne zawiadomienie do zainteresowanych stron, że prowadzone postępowanie nie może zostać załatwione w terminie i wyznaczono nowy termin załatwienia postępowania na dzień 20 października 2025 r. udzielając przy tym szczegółowych wyjaśnień i wskazując przyczyny zmiany terminu załatwienia sprawy. W dniu 18 sierpnia 2025 r. do organu wpłynął zwrot korespondencji adresowanej do S. K. - współwłaściciela działki nr [...], z adnotacją "adresat zmarł". Wobec czego pismem z 9 września 2025 r. wystąpiono do jego żony o udzielenie informacji czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym i o ewentualne dostarczenie takowego dokumentu, w celu aktualizacji danych ewidencyjnych. Z podobnym zapytaniem wystąpiono do Sądu Rejonowego w Tarnowie, Wydział I Cywilny. Do dnia dzisiejszego nie otrzymano żadnej odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że strony postępowania w przedmiocie wpisów w ewidencji gruntów i budynku winno się ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Pojęcie strony zostało zbudowane na prawnej kategorii interesu prawnego. Przymiot strony w sprawie o rozstrzygnięcie zasadności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne). Powyższe rozwiązanie prawne pozostaje w łączności z art. 24 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy. Ustalony na podstawie powyższych zasad podmiot zachowuje przymiot strony niezależnie od rozstrzygnięcia, czy wnioskowana zmiana jest zasadna czy też żądanie jest nieuzasadnione. Organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności. Z chwilą ustalania pełnego kręgu stron postępowania, i następców prawnych po osobach zmarłych, zawiadomi wszystkich zainteresowanych o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie i umożliwi im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dokumentów. Elementem końcowym niniejszego postępowania będzie decyzja administracyjna wydana w myśl zapisów art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust 2c ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w części. Zasadniczo organ miał rację, że prowadzenie postępowania dotyczącego aktualizacji granic działek nr [...], [...], [...] w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust 2c ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne wymagało ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, a więc właścicieli sąsiednich działek. Z załączonej przez samego skarżącego kserokopii szkicu sytuacyjnego ww. działek wynikało, że działki te graniczą od strony zachodniej z działkami [...] i [...]. Prawidłowo więc organ ustalał aktualnych właścicieli tych działek. Jak bowiem Starosta wskazywał w odpowiedzi na skargę, przymiot strony w sprawie o rozstrzygnięcie zasadności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne). Innymi słowy stronami postępowania wszczętego przez skarżącego byli nie tylko aktualni właściciele działek wymienionych we wniosku, ale właściciele działek położonych przy granicy, która, zgodnie z wnioskiem, miała zostać wytyczona na nowo na skutek aktualizacji. Każda bowiem zmiana danych opisujących granicę automatycznie pociąga za sobą zmianę wspólnych (należących do sąsiadujących działek) punktów granicznych. Zasadnie więc Starosta przyjął, że stronami postępowania są każdocześni właściciele działek o numerach: [...] i [...]. Sąd zgadza się przy tym z Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skoro skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego 6 grudnia 2024 r. to wystosowane do skarżącego, a więc po upływie 2 miesięcy, pismo z 7 lutego 2025 r. nie stanowiło załatwienia sprawy zgodnie z ww. art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz ust 2c ustawy Prawo geologiczne i kartograficzne w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Ostatecznie, Starosta zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu dopiero 4 marca 2025 r. (k.16 akt administracyjnych). Co więcej Starosta powiadamiając skarżącego o kolejnych przedłużeniach terminu do załatwienia sprawy (pisma: z 11 kwietnia 2025 r.; 9 czerwca 2025 r. oraz 8 sierpnia 2025 r.) właściwie dopiero w ostatnim z pism tj. zawiadomieniu z 8 sierpnia 2025 r. wyjaśnił, dlaczego wniosek skarżącego (w którym wymienione zostały tylko działki [...], [...], [...]) faktycznie dotyczy również działek [...] i [...] (k. 142). W ocenie Sądu, tego typu postępowanie powodowało, że skarżący mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że organ jest bezczynny, skoro podejmował pierwsze czynności po upływie terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a następnie w sposób kompletnie niezrozumiały dla skarżącego przedłużał postępowanie (o czym świadczy m.in. korespondencja z 20 maja 2025 r., w którym skarżący wskazywał, że właściciele działek wymienionych przez niego we wniosku, nadal żyją), a to z powodu śmierci dotychczasowego właściciela działki [...] (S. K.) oraz śmierci właściciela działki [...] (S. S.). W aktach administracyjnych nie ma przy tym w ogóle wydruków z ksiąg wieczystych wszystkich działek, pomimo że Starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków, posiada informacje o numerach ksiąg wieczystych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Sporządzenie wydruków w obecnym czasie (kiedy księgi są prowadzone elektronicznie) nie nasuwa szczególnych trudności. Brak tego typu dokumentów powoduje, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie miał możliwości skontrolowania, czy rzeczywiście Starosta powinien był wiedzieć z urzędu, kto jest aktualnym właścicielem obu ww. działek ([...] i [...]), czy musiał dopiero wszczynać postępowanie w celu ustalenia spadkobierców po S. S. i S. K. Skarżący przedstawił w piśmie z 5 grudnia 2025 r. kserokopie załącznika do decyzji Wójta Gminy Tarnów z 25 czerwca 2005 r., w którym to załączniku, stanowiącym spis akt, mowa jest o spadkobiercach obu ww. zmarłych właścicieli działek [...] i [...]. W praktyce najprawdopodobniej chodzi o postępowanie o sygnaturze [...], ale z przedłożonego dokumentu nie wynika, którego dokładnie ze zmarłych właścicieli postępowanie to dotyczyło. W aktach administracyjnych jest jednak wyraźne oświadczenie M. S., że nie przeprowadzała postępowania spadkowego po zmarłym mężu, co może świadczyć, że powołana wyżej (w przedstawionym przez skarżącego spisie akt dotyczącym rozgraniczenia) sygnatura akt postępowania spadkowego dotyczyła zmarłego S. K. Reasumując, Sąd uznał, że z uwagi na powyższe naruszenia przepisów postępowania, Starosta Tarnowski dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, podejmował bowiem czynności z opóźnieniem; nie wyjaśniał w sposób należyty przyczyn zwłoki, a także sposób pozyskiwania niezbędnych informacji o kręgu stron postępowania, powodował dalsze wydłużanie podejmowanych w sprawie czynności. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ w miarę upływu czasu błędy organu były naprawiane (ostatecznie zawiadomieniem z 8 sierpnia 2025 r. organ prawidłowo poinformował dlaczego ustala aktualnych właścicieli działek sąsiadujących z działkami wymienionymi we wniosku). Sąd oddalił więc wniosek o wymierzenie grzywny, ponieważ zasadniczo rację miał organ ustalając krąg uczestników postępowania. Dodać przy tym należy, że uwzględnienie skargi na bezczynność nie oznacza zobowiązania organu do dokonania konkretnego, pozytywnego dla strony, rozstrzygnięcia tj. aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z wnioskiem z 6 grudnia 2024 r. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, co oznacza, że sąd administracyjny zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w formie przewidzianej dla danego trybu. Z tych to powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd jednocześnie uznał, że organ co do zasady podjął właściwe działania, a więc wymierzenie Staroście grzywny będzie niezasadne. Instytucja grzywny, o której jest mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma bowiem na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że jej podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ. Z tych to powodów Sąd oddalił wniosek o wymierzenie Staroście grzywny. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zasądzając od Starosty zwrot uiszczonej opłaty za skargę.