III SAB/Kr 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie skargi na działalność Stowarzyszenia Ogrodowego Rodzinny Ogród Działkowy "Tulipan" w Krakowie postanawia: odrzucić skargę. J. W. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie skargi na działalność Stowarzyszenia Ogrodowego Rodzinny Ogród Działkowy "Tulipan" w Krakowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem przez sąd dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną, czy zaskarżone działanie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone musi być zatem sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli nie podlegają. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym i może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy p.p.s.a. wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, przy czym zawarte w nich wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Wskazać również należy, że bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (do 31 grudnia 2003r.) w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 – w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracji w terminie określonym w kpa, lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola Sądu Administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. (LEX nr 78938). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w związku z wszczętym postępowaniem nadzorczym wobec Stowarzyszenia Ogrodowego Rodzinny Ogród Działkowy "Tulipan" w Krakowie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zbadać, czy podjęcie czynności nadzorczych przez Prezydenta Miasta Krakowa nad działalnością Stowarzyszenia Ogrodowego Rodzinny Ogród Działkowy "Tulipan" w Krakowie ma charakter działań publicznoprawnych. Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2000r., Nr 2261, ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością ww. Stowarzyszenia. W razie stwierdzenia, że działalność Stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, organ nadzoru może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom związku, wystąpić do sądu o zastosowanie środka wymienionego w art. 29 Prawo o stowarzyszeniach. Organ może zastosować jeden ze środków nadzorczych w dowolnej kolejności w zależności od oceny konkretnej sprawy. Wobec dwu pierwszych środków (wystąpienie o usunięcie naruszenia i udzielenie ostrzeżenia) związek nie ma żadnych środków odwoławczych. Organ nadzoru jest, zatem bardziej organem kontrolującym, nie ma uprawnień do wkraczania w merytoryczną stronę działalności Stowarzyszenia, ani nie jest władny do podejmowania decyzji (zob. Fundacje i stowarzyszenia, Komentarz 1998, Hubert Izdebski s. 102). Działania nadzorcze nie są również podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu, który określałby obowiązki albo uprawnienia skarżącego. Wobec tego nie można działań nadzorczych prowadzonych na podstawie z art. 28 Prawa o stowarzyszeniach uznać za czynności z zakresu administracji publicznej. Reasumując, żadna ze wskazanych wyżej czynności nadzorczych nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W szczególności czynności nadzorczych nie można zakwalifikować jako innych niż wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z powyższym, skarga na bezczynność organu nadzorującego stowarzyszenie nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.