III SAB/Kr 115/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej J. A. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania J. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewydanie decyzji w terminie 60 dni od złożenia wniosku oraz art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez okres dłuższy niż niezbędny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie niezwłocznym decyzji udzielającej zezwolenie na pobyt czasowy; stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez pozostawania w bezczynności oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w najwyższej możliwej wysokości (około 37.724,9 zł). Skarżąca wskazała, że w dniu 4 grudnia 2025 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca przewidział termin 2 miesięcy na wydanie decyzji w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Niezrozumiałe jest dla skarżącej, dlaczego organ nie jest w stanie dochować i tak już długiego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej okres 2 miesięcy na zakończenie postępowania administracyjnego w tym - ustalenia stanu faktycznego oraz wydanie decyzji - wydaje się okresem rozsądnym i możliwym do spełnienia. Skarżąca podniosła, że jest ograniczona przez bezczynność Wojewody, bowiem brak zezwolenia na pobyt czasowy sprawia, że nie może odwiedzić kraju rodzinnego. Skarżąca powołała także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. III SAB/Wr 122/23, w którym wskazano, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia przepisów art. 100c i 100d ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach tej ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. W związku z powyższym, oczywistym jest, że organ pozostaje w bezczynności, i to co najmniej od dnia 04.02.2026 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że w dniu 8 grudnia 2025 r. do Wydziału Spraw Cudzoziemców Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynął wniosek J. A. (obywatelki Tunezji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Przedmiotowy wniosek został wysłany przez pełnomocnika G. G. Do wniosku dołączono: pełnomocnictwo oraz opłatę skarbową w wysokości 17 zł; opłatę skarbową w wysokości 340 zł; oświadczenia urzędowe, kopię paszportu; umowę o pracę na czas określony, wraz z porozumieniem zmieniającym warunki pracy; zaświadczenie o zarobkach męża; umowę najmu lokalu (elektroniczna wersja- poświadczona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika); ZUS ZUA - poświadczone za zgodność z oryginałem. W dniu 9 grudnia 2025 r. zarejestrowano niniejszy wniosek w systemach teleinformatycznych, następnie w dniu 11 grudnia 2025 r. zadekretowano sprawę, w dniu 15 grudnia 2025 r. nadano numer sprawy i akta zostały przekazane do zespołu zakładania akt. Po założeniu akt, w dniu 16 stycznia 2026 r. przekazano sprawę do Zespołu ds. Braków Formalnych w celu dalszej realizacji. W dniu 30 stycznia 2026r. oceniono wniosek pod kątem braków formalnych i ustalono, że występują braki formalne w postaci: osobistego stawiennictwa oraz aktualnie obowiązującego formularza wniosku na pobyt czasowy. W związku z negatywną oceną wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych akta sprawy przekazano do dalszej realizacji celem wezwania cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Dnia 18 marca 2026 r., za pośrednictwem e-doręczeń wpłynęło ponaglenie na bezczynność/przewlekłość organu. Następnie w dniu 19 marca 2026 r. do siedziby Wydziału wpłynęła skarga na bezczynność. W dniu 25 marca 2026 r. organ pozostawił bez rozpoznania ponaglenie na bezczynność/przewlekłość, na podstawie art. 37 ust. 3a k.p.a. z uwagi na fakt, że nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przed organem I instancji. Dodatkowo, w ten sam dzień (zgodnie z kolejnością wpływu wniosku do Urzędu), sporządzono i wysłano wezwanie do osobistego stawiennictwa. Termin wyznaczono na dzień 26 czerwca 2026 r., godz. 8:00. W świetle powyższych wyjaśnień oraz po analizie przebiegu czynności podejmowanych przez organ, wniesioną skargę w ocenie Wojewody Małopolskiego uznać należy za bezzasadną. Postępowanie znajduje się na etapie uzupełniania braków formalnych ponieważ wniosek skarżącej obarczony jest brakami formalnymi. Okoliczność ta powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W takiej sytuacji zarzucana bezczynność na niezałatwienie sprawy w terminie nie znajduje uzasadnienia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079.) decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy należy wydać w terminie 60 dni, jednakże wobec tego, że wniosek obarczony został brakami formalnymi, bieg tego terminu nie rozpoczął się. Dodatkowo, w świetle powyższego organ nie zgodził się ze skarżącą, która stwierdziła, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zostało wszczęte 4 grudnia 2025 r. Postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte, a sprawa z przyczyn obarczających wnioskodawcę znajduje się w zespole ds. braków formalnych, i może zostać wszczęta po usunięciu wszystkich przepisanych prawem braków formalnych. Zdaniem organu również nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy "ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Przepisy tej ustawy specjalnej posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Przeciwko zasadności tych poglądów przemawia również to, że przedmiot regulacji ustawy specjalnej nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej. Co prawda, regulacje art. 100c i art. 100d nie zostały ujęte jako odrębny punkt w ust. 3 w art. 1 ustawy specjalnej, ale z powyższego wywodu wynika czytelny wniosek, że zakres podmiotowy przepisów tej ustawy nie może być każdorazowo dekodowany tylko przez pryzmat art. 1 ust. 1 tej ustawy ani przez pryzmat jej tytułu odwołującego się do obywateli Ukrainy. Ponadto wskazano, że o ile umiejscowienie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej nie okazało się zabiegiem zbyt fortunnym w kontekście poglądów wyrażanych w późniejszym orzecznictwie sądowym (aczkolwiek jedynym dostępnym w danych okolicznościach), o tyle nie można zapominać o tym, że ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania’’ terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie nie ma zatem, co jasno wynika z przedstawionego stanu faktycznego, ani zaniedbań ze strony organu, ani naruszenia terminów ustawowych, które uzasadniałyby przyjęcie i uznanie, iż mamy tu do czynienia z oczywistą sprzecznością działań organu z obowiązującym prawem, a tym bardziej nie jest możliwa w realiach niniejszej sprawy ocena, bez żadnej wątpliwości i wahań, że organ naruszył w tej sprawie prawo w sposób oczywisty. Nie było tu bowiem ani znacznego, ani w ogóle przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Twierdzenia i zarzuty skarżącej organ ocenił jako gołosłowne. W konsekwencji żądanie przyznania sum pieniężnych jako swoistego zadośćuczynienia za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ nie ma żadnych podstaw. W tym stanie rzeczy, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zasadniczo, celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd z uwagi na podobieństwo rozstrzyganego zagadnienia powtarza motywy uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 15 kwietnia 2026 r., III SAB/Łd 8/26 oraz wyroków WSA w Krakowie z dnia 15 marca 20206 r. sygn. akt III SA/Kr 105/26 oraz 29 kwietnia 2026 r. sygn. akt III SAB/Kr 65/26) z uwzględnieniem okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części ponieważ organ dopuścił się bezczynności nie podejmując po dacie otrzymania wniosku skarżącej przez okres ponad dwóch miesięcy, jakichkolwiek czynności w sprawie, nie informując przy tym zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazując nowego terminu jej załatwienia. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., według której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca. Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu 60 dni, zgodnie z treścią art. 112 a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U.2025 r. poz. 1079). Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu 4 grudnia 2025 r. Po zarejestrowaniu sprawy, organ przekazał akta do Zespołu ds. braków formalnych, gdzie przeprowadzono weryfikację merytoryczną akt i stwierdzono następujące braki formalne: osobiste stawiennictwo oraz aktualnie obowiązujący formularz wniosku na pobyt czasowy, o czy jednak nie powiadomiono ani skarżącej ani jej pełnomocnika. Wezwanie do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku przesłano do pełnomocnika skarżącej dopiero w dniu 25 i 26 marca 2026 r. – a więc już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia i skargi do WSA w Krakowie tj. 18 marca 2026 r. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności Wojewody w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ zdaniem Sądu, działania organu nie były nacechowane złą wolą (pkt II wyroku). W przekonaniu Sądu, w sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on wniosku strony skarżącej ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Skala opóźnienia i przebieg postępowania nie uzasadniają w realiach niniejszej sprawy zakwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentacji organu, należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W tym kontekście powoływanie się przez organ na z roku na rok rosnąca liczbę wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych miało wymierny wpływ na uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, w punkcie IV wyroku, Sąd w tym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt V wyroku sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Łącznie 597 zł.