III SAB/Kr 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] postanawia: skargę odrzucić. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy wniósł skarżący P. M. Bezczynność polegała, jego zdaniem, na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 29 maja 2017 r. o nr [...]. Skarżący podniósł, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: DIAS) stwierdził, że powyższa propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmówił zarówno przekazania odwołania do właściwego organu wyższej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - dalej w skrócie: Szefa KAS) w trybie 133 k.p.a., jak również odmówił rozpoznania tego odwołania, pomimo, iż powinien to uczynić, jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 pkt 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uznanie, iż wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, o stwierdzenie bezczynności DIAS w sprawie postępowania z ww. odwołaniem oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, polegających na przekazaniu odwołania do Szefa KAS, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania lub ewentualnie o to, aby Sąd zobligował DIAS do rozpoznania odwołania, jeśli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy do jego rozpoznania . Skarżący wskazał, że w lutym 2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej, a w dniu 30 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go ze służby, albowiem każda jego decyzja w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem i utratą statusu funkcjonariusza. Od powyższej decyzji odwołał się w dniu 31 maja 2017 r., wskazując, iż przyjął ją z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego. Po złożeniu odwołania skarżący otrzymał od DIAS pismo stwierdzające, że nie przysługuje mu odwołanie od propozycji pracy i w związku z tym nie będzie ono rozpoznawane merytorycznie przez żaden organ KAS. W związku z tym skarżący złożył zażalenie do Szefa KAS na bezczynność DIAS w dniu 18 lipca 2017 r. i otrzymał odpowiedź, z której wynika, że nie przysługuje mu odwołanie, a działanie DIAS jest zgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, istnieje sytuacja prawna, w której DIAS trwa w bezczynności prawnej w stosunku do odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, gdyż nie chce przekazać odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł m.in. o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jego zdaniem propozycja pracy otrzymana przez skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a., a zatem na organie nie ciążył obowiązek przekazania pisma zatytułowanego jako "odwołanie" organowi wyższego stopnia. Organ podkreślił, że w myśl art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dyrektor izby administracji skarbowej składał pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 ww. ustawy). Zdaniem organu ww. propozycja nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta. Propozycję organu należy zakwalifikować ewentualnie jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, nie była ona działaniem władczym charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, a tym bardziej - decyzją o zwolnieniu ze służby, która wydawana jest w okolicznościach określonych w art.179 i art. 180 ww. ustawy. Wobec powyższego, skoro wydany akt nie stanowił decyzji, to w konsekwencji nie przysługiwało od niej odwołanie na podstawie przepisów k.p.a. Ponieważ nie stosuje się reguł procedury administracyjnej, w konsekwencji - nie występują skutki wynikające z ewentualnego naruszenia tych reguł. Tym samym skarżącemu nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i na zasadzie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jej wniesienie winno skutkować jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu pisma traktowanego przez niego jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzją tą miałoby być złożone skarżącej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] obejmujące propozycję pracy, w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.w.k.a.s."), skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. W art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca nie posłużył się więc formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji pracy. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca określa sposób zaproponowania zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, propozycji pracy i co do propozycji pracy skierowanej do pracownika nie budzi wątpliwości, że nie jest to decyzja, to taką decyzją nie jest też propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy skierowana do funkcjonariusza. W ocenie Sądu, pisemna propozycja wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi natomiast czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie, jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale propozycję zatrudnienia. Skoro zatem pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest także brak powstania bezczynności w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem. Jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów Sąd nie rozpoznaje skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania od czynności nie stanowiącej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.