III SAB/Kr 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie nierozpoznania wniosku o dokonanie wykładni decyzji oddala skargę. K. J. (dalej zwany w skrócie skarżący) pismem z dnia 18 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na "nierozpoznaniu i niezałatwieniu wniosku z dnia 8 maja 2017 r. o dokonanie wykładni decyzji nr [...]". Uzasadniając stanowisko, wskazał, że organ działał bez podstawy prawnej a wyjaśnienie wątpliwości miało miejsce z rażącym naruszeniem nakazu rozpoznania wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie kwoty pieniężnej w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości. Skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do Komendanta Głównego Policji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy: Skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji wnioskiem z dnia 8 maja 2017 r. o "wyjaśnienie wątpliwości co do decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 roku". Po rozpatrzeniu wniosku Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem wydanym w dniu 24 maja 2017 r. o nr [...] odmówił wyjaśnienia przedstawionych przez skarżącego wątpliwości, z uwagi na fakt, że treść postanowienia i rozstrzygnięcie nie budzą wątpliwości. W następstwie zażalenia skarżącego wskazane orzeczenie zostało uchylone postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 19 czerwca 2017 r. o nr [...]. Organ II instancji uznał, że wniosek złożony przez skarżącego w ogóle nie nadawał się do procedowania i dlatego organ I instancji powinien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego do sprecyzowania treści wniosku zgodnie z przepisem art. 113 § 2 k.p.a. oraz wykazania interesu prawnego w tak sformułowanym wniosku z pouczeniem o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie braku powyższych elementów. W związku z zapadłym rozstrzygnięciem i w wykonaniu zawartych w nim wytycznych, Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] wezwał skarżącego, by w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma wskazał, w jakim zakresie jego żądania odnoszą się do uregulowań art. 113 § 2 k.p.a. oraz do wykazania interesu prawnego. W piśmie zawarto również pouczenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia wskazanych braków. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący przesłał "Wniosek do liczby dziennika [...]" datowany na dzień 5 lipca 2017 roku, w którym nie udzielił informacji żądanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zawarł natomiast szereg własnych żądań skierowanych do organu. Komendant Wojewódzki Policji udzielił skarżącemu w dniu 7 lipca 2017 r. odpowiedzi na przesłane żądania wskazując ponownie, że termin do uzupełnienia wniosku upływa z dniem 18 lipca 2017 r. Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. organ administracji poinformował skarżącego, że z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w zakresie żądanym jego pismo pozostaje w aktach sprawy bez merytorycznego rozpoznania. Doręczenie skarżącemu ww. pisma nastąpiło z dniem 21 lipca 2017 r. za pośrednictwem platformy e-puap. W dniu 16 lipca 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na pozostawienie bez biegu jego wniosku z dnia 8 maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując na okoliczności, iż Komendant Wojewódzki Policji niezwłocznie, po wpłynięciu wniosku o wykładnię, wydał w dniu 24 maja 2017 r. postanowienie, a po jego uchyleniu, zgodnie z wytycznymi organu wyższego stopnia, poddał wniosek skarżącego analizie i ze względu na jego niezrozumiałe sformułowania oraz brak wskazania interesu prawnego zwrócił się o jego sprecyzowanie. Ponadto skarżący był dwukrotnie pouczony o konsekwencjach nieuzupełnienia wskazanych braków tj. możliwości pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Skoro skarżący nie odpowiedział w odpowiedni sposób na wezwanie organu administracji z dnia 30 czerwca 2017 r., zasadnym było pozostawienie wniosku bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego zachowanie organu nie stanowi o jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 P.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza na podstawie przepisu art. 149 § 1 a, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1 b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek ten dotyczy również skargi na bezczynność organu, o której stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarżący poprzedził rozpoznawaną skargę "zażaleniem" datowanym na dzień 16 lipca 2018 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji, które odpowiada pomimo odmiennego niż w przepisach prawa nazewnictwa środkowi zaskarżenia poprzedzającego skargę na bezczynność z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). W przepisie tym stanowi się bowiem o ponagleniu wnoszonym do organu wyższego stopnia. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Analizując czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji mające miejsce po złożeniu przez skarżącego w dniu 8 maja 2017 r. wniosku o "wyjaśnienie wątpliwości co do decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 roku", stwierdzić należy, że nie ma podstaw do przypisania organowi w rozpoznawanej sprawie bezczynności. Przede wszystkim organ, w terminie zakreślonym przepisem art. 35 Kpa, bez zbędnej zwłoki, jeszcze w maju 2017 r., wydał w sprawie postanowienie odmawiające wyjaśnienia przedstawionych przez skarżącego wątpliwości dotyczących decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...]. Postanowienie to co prawda zostało uchylone po wniesieniu przez skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia (postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...]) a sprawa wróciła przed organ I instancji do ponownego rozpoznania – jednak zdarzeń na gruncie postępowania międzyinstancyjnego nie łączy się w żaden sposób z oceną pozostawania przez organ administracyjny w bezczynności. Oceniając z kolei czy Komendant Wojewódzki Policji pozostawał bezczynny, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2017 r. o dokonanie wykładni decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 r. – również zdaniem Sądu nie sposób przypisać temu organowi działania z naruszeniem przepisów o załatwianiu spraw bez zbędnej zwłoki. W szczególności organ I instancji był zobowiązany wytycznymi organu odwoławczego wskazującymi na konieczność doprecyzowania wniosku o dokonanie wykładni, przesądzając, że ten z daty 8 maja 2017 r. nie nadawał się do procedowania i organ I instancji winien wezwać skarżącego w trybie przepisu art. 64 § 2 Kpa do jego uzupełnienia, pouczając stronę o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie niezastosowania się do wezwania w terminie w wezwaniu wskazanym. Organ I instancji zastosował się do tych wytycznych i jeszcze w czerwcu 2017 r. (30 czerwca 2017 r.) wezwał skarżącego w trybie przepisu art. 64 § 2 Kpa do wykazania, w jakim zakresie jego żądania odnoszą się do uregulowań art. 113 § 2 kpa oraz do wykazania interesu prawnego w tak sformułowanym wniosku. Zastosowano ponadto pouczenie o możliwości pozostawienia pisma z dnia 8 maja 2017 r. bez rozpoznania. Odpowiedź skarżącego złożona w terminie w dniu 5 lipca 2017 r. nie odpowiadała realizacji wezwania organu i w ocenie Sądu już po tym fakcie organ I instancji był uprawniony do zastosowania sankcji z przepisu art. 64 § 2 Kpa tj. pozostawienia pisma skarżącego z dnia 8 maja 2017 r. bez rozpoznania, niemniej organ podjął się ze skarżącym korespondencji celem "uświadomienia skarżącemu", że termin na uzupełnienie braków pisma z dnia 8 maja 2017 r. jeszcze nie minął a upływa z dniem 18 lipca 2017 r. Skarżący nie odpowiedział organowi na to drugie wezwanie, w związku z czym organ pismem z dnia 20 lipca 2017 r. pozostawił bez rozpoznania pismo skarżącego z dnia 8 maja 2017 r., w którym ten domagał się dokonania wykładni decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 r. W orzecznictwie sądowym ugruntowany został uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (cbois.nsa.gov.pl) pogląd, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.) pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W ocenie Sądu podejmowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wobec wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2017 r. czynności i wydane rozstrzygnięcia cechowały się wymaganą przepisami prawa administracyjnego terminowością oraz zasadnością, w szczególności wobec niezastosowania się przez skarżącego do wezwania organu w trybie art. 64 § 2 Kpa pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wykładnię znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Wobec powyższego, skarga K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji podlega na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.